Du Conseil général (CGEDD) à l’Inspection générale (IGEDD)
La dénomination « Inspection générale de l’environnement et du développement durable » s’est substituée par le décret n° 2022-1025 du 20 juillet 2022, à la dénomination « Conseil général de l’environnement et du développement durable », dénommé CGPC (Conseil général des Ponts et Chaussées) jusqu’en 2008 où il fusionne avec le service de l’Inspection générale de l’Environnement (IGE).
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Ce changement de nom va bien au-delà de la seule sémantique.
Il résulte notamment des travaux initiés dès 2021 autour de la démarche "Avenir CGEDD" » qui avait ouvert de nombreux champs de réflexions et d’actions pour faire évoluer et transformer le CGEDD.
Il s’inscrit également dans une meilleure adéquation de l’institution aux besoins des ministres, alors que se déploie sous l’impulsion du Gouvernement le grand chantier de planification de la transition écologique de notre pays.
Enfin, ce changement de nom s’effectue alors même que se met en place progressivement la réforme de la haute fonction publique de l’État, qui implique tout particulièrement celle des inspections générales.
Les missions et le cœur des métiers de l’IGEDD restent les mêmes, à savoir conseiller le Gouvernement sur les enjeux de la transition écologique, apporter son expertise sur les différentes politiques publiques portées par le ministère comme l’environnement, le climat, le développement durable, le logement, les transports et les mobilités, les risques naturels et technologiques, l’urbanisme, l’aménagement du territoire, la biodiversité, etc.
Cependant, le terme d’inspection générale retenu pour cette nouvelle dénomination permet une plus grande lisibilité et une meilleure compréhension des missions, projets et activités réalisés par l’IGEDD.
L’IGEDD conserve la plénitude de ses autres missions, comme en particulier la fonction d’audit ou d’Autorité environnementale (Ae) exercée en formation nationale comme en mission régionale et qui permet de maintenir un lien fort et concret avec les territoires, les élus et leurs projets.
Cette démarche inédite a ainsi constitué une véritable opportunité pour donner une nouvelle impulsion, plus de modernité et un dynamisme renouvelé de l’institution, avec la volonté de mieux valoriser et partager l’ensemble des travaux réalisés par la diversité de ses membres.
Ainsi, la marque IGEDD, avec son nouveau logo, sa nouvelle signature et la création de sa raison d’être, continuera à apporter une réflexion stratégique de haut niveau sur les sujets à enjeux nationaux et internationaux et au service de nos citoyens et de la préservation de notre planète.
Ambitions et objectifs
L’IGEDD a poursuivi ses réflexions après la mise en œuvre du processus "Avenir CGEDD" ». Elle a ainsi formalisé sa « raison d’être » et précisé ses ambitions et ses objectifs.
La principale ambition de l’IGEDD, « sa raison d’être », son cœur de métier consiste à « Œuvrer auprès des ministres et à les conseiller pour déployer la transition écologique et sociétale en portant les enjeux du temps long ».
Il s’agit de développer et de structurer une action d’influence et de conseil auprès des décideurs politiques, portant sur l’ensemble du champ d’action des ministères. Cette action a vocation à préparer les profondes transformations structurelles induites par la transition écologique, et à anticiper leurs conséquences, dans le cadre d’une véritable vision stratégique. Elle prend en compte le temps long en s’affranchissant autant que possible de la « dictature du court terme » et de la réaction immédiate aux événements et à la conjoncture.
Cette démarche correspond aux attentes des cabinets ministériels et des administrations qui ont besoin d’une inspection capable d’apporter une expertise et de formuler des propositions concrètes à la hauteur des enjeux.
Il s’agit en particulier de faire évoluer les politiques publiques en contribuant à la prospective, à la conception, au suivi de la mise en œuvre et à l’évaluation, en prenant en compte les enjeux, les urgences et les attentes de nos concitoyens, des territoires, et des différentes parties prenantes y compris celles des services de l’État. Dans certains cas, il apparaît, pour ce faire, nécessaire de développer une production allant au-delà des sollicitations des ministres (auto-saisine dans le cadre du programme annuel).
Afin d’œuvrer dans tous les domaines de l’environnement mais aussi du logement, de la politique de la ville, de l’aménagement du territoire, de l’énergie, des transports, des risques naturels et technologiques, l’IGEDD renforce la mobilisation et le développement de l’expertise et associe davantage à ses travaux des partenaires extérieurs, en particulier d’autres administrations et inspections, le monde de la recherche, les think tanks et les organisations internationales.
L’IGEDD s’était également fixé pour objectif d’alimenter le débat public à partir d’une vision informée articulant différentes échelles, du plus global au plus local. La valorisation des travaux réalisés, tant en interne (évolution du site intranet, publication régulière de focus sur des missions, etc.) qu’auprès des différents acteurs (utilisation des réseaux sociaux, présence dans certains médias spécialisés, etc.), s’inscrit dans cette orientation.
Structure et organisation
Alors que sont réaffirmées ses volontés d’améliorer la visibilité et la lisibilité de ses actions, l’IGEDD a souhaité repenser et enrichir sa gouvernance, sa structure et son organisation.
C’est avec cette volonté de renforcer son expertise que l’IGEDD a revu la dénomination de certaines de ses sections et qu’a été créée début 2022 une nouvelle section.
Aux côtés des cinq sections existantes : Transition énergétique et climat (TEC), Habitat, aménagement et cohésion sociale (HACS), Mobilités et transports (MT), Milieux, ressources et risques (MRR), Audits, inspections et transformation de l’action publique (AITAP), la section Études, synthèse, prospective et données (ESPD) a été créée.
La section ESPD a pour mission d’appuyer et de contribuer à la coordination des travaux des autres sections en matière de programmation, de synthèse et de valorisation des leurs productions, de la prospective et de gestion des données. A ce dernier titre, elle a mis en place un pôle d’expertise et d’appui au traitement des données.
Au titre de la prospective et de la programmation, ESPD élabore, en coopération avec les autres sections et missions d’inspections générales territoriales, le projet de programme annuel de l’IGEDD, soumis à la validation du ministre.
Elle a également réalisé des synthèses de travaux des autres sections, afin d’améliorer la valorisation de ces productions, anime la mise en commun des réflexions relatives aux enjeux du développement durable dans le cadre des missions à portées européenne et internationale, et organisé l’information mutuelle et l’instruction des questions transversales qui concernent la recherche et l’innovation.
Issu des travaux et des conclusions de la démarche "Avenir CGEDD", l’arrêté ministériel du 22 décembre 2021 relatif à l’organisation du CGEDD a introduit pour tous les membres de l’IGEDD l’inscription dans une deuxième section, thématique ou Missions d’inspection générale territoriale (MIGT), en plus de leur affectation d’origine. Une ouverture volontaire favorisant le renouvellement des liens intra-IGEDD.
Cette évolution a eu pour effet de renforcer la transversalité entre les membres et d’ouvrir collectivement sur différentes thématiques, dont celles de l’autorité environnementale.
Elle permet ainsi aux membres des MIGT d’être mieux associés aux travaux, rapports et réflexions des sections thématiques, et vice-versa, à certains membres de se rapprocher des actions des MIGT, au plus proche des territoires et des collectivités.
Le double rattachement : une démarche riche aussi bien humainement qu’intellectuellement !
Les onze inspecteurs santé et sécurité compétents pour le pôle ministériel sont affectés à l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), ce qui leur permet d’exercer en toute indépendance leur fonction d’inspection (décret du 28 mai 1982 modifié). Ils contrôlent l’application des règles de la 4ème partie du Code du travail, applicables au secteur public en matière de santé et sécurité au travail.
Le métier de l’ISST couvre en pratique trois grandes missions :
Le contrôle des conditions d’application des règles en matière de santé et sécurité. Les ISST proposent au chef de service concerné toute mesure de nature à améliorer la santé et sécurité au travail et à la prévention des risques professionnels.
Le conseil et expertise au chef de service, au réseau de prévention et aux instances de dialogue social dans l’élaboration et mise en œuvre de leur démarche de prévention.
L’animation (information, conseil, formation) des acteurs de la prévention.
Une lettre de mission du chef de l’IGEDD précise les services qui relèvent du périmètre d’intervention de chacun d’eux (services déconcentrés du ministère et services à vocation nationale, en métropole et outre-mer et plus des deux tiers des directions départementales interministérielles (DDT et DDTM)).
La section AITAP « anime et coordonne …l’activité… des ISST » (arrêté du 30 août 2022). Pour ce faire, le président de la section s’appuie sur un coordonnateur des ISST, membre de l’IGEDD, qui a un rôle d’organisation du réseau des inspecteurs, de soutien technique et de veille juridique.
En 2022, les ISST ont produit 29 rapports dont quatre portant sur des services situés en territoires ultra-marin (DEAL, DGAC, Météo France).
Les thématiques du programme annuel d’inspections sont établies en concertation avec le DRH du pôle ministériel. En 2022, elles ont porté sur la prévention des risques professionnels des personnels des directions interdépartementales des routes (DIR) et les conditions de travail des personnels dans les DREAL.
En 2022 enfin, la section AITAP et les ISST ont conduit une réflexion de fond sur l’adaptation des pratiques professionnelles des ISST, l’évolution des modalités de leurs interventions, pour les mettre en mesure de répondre aux attentes qui s’expriment désormais, notamment en matière de prévention des risques psycho-sociaux (RPS) et de vigilance sur les conditions de travail. Un plan d’action pour 2023 a été établi en conséquence.
Ces textes actent la fonctionnalisation des membres des services d’inspection, en parallèle de la création du statut des administrateurs de l’État.
L’IGEDD dispose d’un corps spécifique d’inspecteur et d’inspecteurs généraux de l’administration du développement durable. Ce corps est mis en extinction à compter du 1er janvier 2023.
A compter de cette date, aux côtés des membres restés en fonction, tous les recrutements au sein de l’IGEDD sont ouverts sur un emploi fonctionnel d’inspecteur, permettant d’accueillir des profils plus diversifiés tout en conservant l’expertise technique, marque distinctive de l’institution. Ainsi, le passage au sein de l’IGEDD pourra s’inscrire dans un parcours de carrière, permettant aux membres d’acquérir de nouvelles compétences de conception et d’analyse.
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Évolution des méthodes de travail
Afin d’atteindre ses objectifs, l’IGEDD a continué à faire évoluer ses méthodes de travail en mettant notamment en exergue le développement de l’expertise-métier, l’évaluation des politiques publiques, l’accompagnement de ces politiques dans les territoires, la réalisation d’études de parangonnage ainsi que la diversification des activités d’audit.
A l’occasion des travaux de réflexions sur la gouvernance et l’organisation de l’IGEDD, la collégialité a été réaffirmée et renforcée, impliquant l’ensemble des membres des différentes sections, y compris ceux des missions d’inspection générale territoriale (MIGT) sur le territoire et ultramarine. Par ailleurs, il a été décidé de recourir plus fréquemment au comité des pairs.
La réforme des inspections a également réaffirmé leur indépendance. Plusieurs garanties figurent dans le statut d’emploi des inspecteurs et dans le décret d’organisation de l’IGEDD.
Le fonctionnement de l’IGEDD a évolué vers davantage d’inclusivité. la création d’un Comité d’orientation (Codor) fin 2021, a permis aux coordonnateurs de MIGTde participer pleinement aux organes de gouvernance de l’Inspection générale.
Cette volonté d’une collégialité renforcée s’est également exprimée lors de l’Assemblée générale de l’IGEDD qui réunit tous les membres de l’institution aux moins deux fois par an. La première rencontre a permis de réaffirmer les orientations stratégiques de l’institution et de travailler en atelier sur la poursuite des transformations et consolidations de l’inspection générale.
Une démarche globale d’évolution des méthodes de travail a été engagée avec le lancement du projet "Objectifs méthodes".
"Objectif méthodes ! " : un levier de transformation pour l’IGEDD
Cette démarche interne s’appuie sur un réseau de personnes ressources pour conseiller les membres de l’IGEDD sur la mobilisation de méthodes d’intelligence collective adaptées aux situations et enjeux propres aux missions de l’IGEDD.
Elle participe à la transformation de l’IGEDD vers plus d’ouverture, de transversalité et de collégialité ; « cette culture de l’impact se substitue à une culture traditionnelle du livrable, doit devenir un standard des méthodes de travail à l’IGEDD.
L’intégration de cette démarche dans la gouvernance stratégique et opérationnelle de l’IGEDD sera travaillée sous les angles : pilotage de l’activité des missions, démarche qualité et retour d’expériences, professionnalisation de la fonction de coordonnateur d’une mission, intégration des nouveaux arrivants.
Afin de renforcer la qualité des évolutions de politiques publiques , un pôle spécialisé dans la mobilisation et le traitement statistiqueet géomatique des données a été créé. Ce pôle a appuyé significativement les missions d’évaluation et de conseil de certains membres de l’IGEDD. Le pôle données a permis également de développer des actions de sensibilisation et de formation ainsi que des outils de data visualisation.
La volonté de mieux faire connaître et de partager les valeurs et les travaux de l’IGEDD a été réaffirmée.
Les actions de communication ont été renouvelées afin de mieux valoriser nos productions et de mettre à la disposition des différents acteurs et du grand public nos analyses dans un format adapté : action sur les réseaux sociaux, Focus sur… , relance des Matinées de l’IGEDD, mais aussi volonté de valoriser plus systématiquement nos rapports.
À cet égard, l’IGEDD a adopté une nouvelle stratégie de communication plus offensive, créant des rendez-vous réguliers d’information et de vulgarisation pour promouvoir la diversité de l’activité et les richesses des rapports publiés.
Les Focus permettent de mettre l’accent sur un sujet de rapport en mettant en avant les points forts des constats et propositions.
La refonte du site internet de l’IGEDD, plus riche et plus accessible
Les Matinées de l’IGEDD font leur retour progressivement et permettront d’aborder, avec un public large en présentiel et en visio, des thématiques transversales et les propositions issues de rapports récents.
Une démarche offensive vers les réseaux sociaux
La visibilité de l’IGEDD sur les différents supports digitaux a été significativement renforcée en créant notamment un nouveau compte sur Linkedin.
L’IGEDD s’est efforcée de prendre encore mieux en compte les dimensions européenne et internationale. Les types d’actions suivants peuvent ainsi être mentionnés :
une démarche de parangonnage est mise en place dans la plupart des missions et fait parfois l’objet de rapports spécifiques (ex : adaptation au changement climatique, gestion des projets d’infrastructures).
des missions et actions d’appui ont été conduites pour soutenir l’action du ministère lors de la présidence française de l’Union européenne, à la COP15 de la Convention sur la diversité biologique, à la COP RAMSAR (zones humides) et à la COP de la convention désertification, ainsi que pour élaborer la stratégie européenne et internationale du pôle ministériel.
COP Ramsar : Interview de Flore Lafaye de Michaux
(vidéo, durée : 1 min 8 s)
l’action européenne et internationale de l’IGEDD a continué à s’exercer à travers de nombreux mandats (CIG et autres instances intergouvernementales : tunnels alpins, tunnel sous la Manche, liaison ferroviaire Lyon-Turin, commissions du Rhin et de la Moselle, aéroport international de Bâle-Mulhouse, Convention alpine, etc.), d’événements internationaux (présidence du 9ème Forum de l’eau), de travaux d’expertise spécifique (action de coopération internationale en matière de gestion de l’eau au Cambodge avec l’Office international de l’eau), et de participation à des réseaux internationaux (Bureaux d’enquête accidents).
un groupe de travail européen et international a été mis en place.
COP 15 Biodiversité : Interview de Virginie Dumoulin
(vidéo, durée : 11 min 51 s)
Des travaux de veille et de capitalisation des productions de l’IGEDD sur les 5 à 7 années antérieures (y compris avis des autorités environnementales) ont été engagés dans des domaines tels que la territorialité (transfrontalier, ruralité, littoral), l’adaptation au changement climatique. Ils permettent de nourrir le programme d’activité.
Présentation des activités des diverses structures de l’IGEDD
En matière d’audits, 2022 s’est caractérisée, plus encore qu’en 2021, par l’importance prise par les audits des mesures du plan national de relance et résilience (PNRR) concernant le pôle ministériel. Ils ont donné lieu, principalement pendant le second semestre de l’année, à un important travail de pilotage (de la mission ministérielle d’audit interne, en relation avec la CICC) et de suivi. La moitié des membres de la section ont participé à la réalisation de ces audits, dont le nombre et la teneur ont nécessité de faire appel à 13 autres auditeurs de l’IGEDD.
En outre, neuf autres audits ont été réalisés ou engagés en 2022 au titre du programme d’audits établi par le comité ministériel d’audit interne (CMAI) portant sur des risques cotés comme forts dans la cartographie ministérielle des risques. Parmi ceux-ci peuvent être mentionnés les audits relatifs à l’ADEME, au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), à l’efficacité des processus de lutte anti-fraude.
Enfin, l’IGEDD a fait l’objet, en novembre et décembre 2022 d’un audit de l’Institut français de l’audit et du contrôle internes (IFACI), pour renouveler la certification triennale acquise dès 2016 et confirmée en 2019. AITAP (MMAI) était en charge de l’exercice, pour l’ensemble de l’inspection générale. Le rapport de l’IFACI (janvier 2023) a confirmé la certification sur la base des 100 exigences du référentiel professionnel de l’activité d’audit interne (RPAI / 2020) : 69 conformités, aucune non-conformité majeure. Le rapport fait état de 21 conformités avec observations et de 10 non-conformités mineures, lesquelles ont fait l’objet d’un plan d’action complet, pour 2023 et 2024.
Les principales autres activités de la section en 2022 ont consisté à :
Participer aux travaux et aux inspections du comité de pilotage inter-inspections compétent pour les directions départementales interministérielles (services déconcentrés de l’État placés depuis 2020 sous l’autorité du ministère de l’Intérieur), avec un focus sur les directions départementales des territoires qui, avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) mettent en œuvre les politiques publiques relevant du pôle ministériel.
Animer le réseau des enquêteurs de l’IGEDD.
Les enquêtes administratives, qui sont une forme d’inspection, doivent se conformer à des normes procédurales et déontologiques très fortes, qui ont été renforcées à la suite de deux arrêts importants du Conseil d’Etat de février 2020 et janvier 2021. Le guide spécialisé pour ces enquêtes a été substantiellement complété en 2022.Huit enquêtes administratives (dont trois interministérielles) ont été réalisées.
AITAP a mené à bien, au cours de plusieurs séminaires entre mai à décembre 2022, une réflexion collective afin de déterminer les besoins en compétences et les adaptations de fonctionnement et de méthodes nécessaires d’ici trois ans à la réalisation des missions imparties à la section. Ceci était d’autant plus nécessaire que devront être remplacés en 2023 cinq des membres de la section, les plus anciens et expérimentés. Un plan d’action de deux ans a ensuite été établi par l’ensemble de la section.
Cette section a été mise en place au 1er janvier 2022. Riche des compétences d’une vingtaine de membres grâce aux doubles rattachements en vigueur depuis cette année, l’activité de la section a tout d’abord été consacrée à l’élaboration du programme d’activité de l’IGEDD en coopération avec les autres sections et les MIGT, à son suivi pour le Comité d’orientation au fur et à mesure de sa réalisation et à l’établissement du rapport d’activité 2021, le premier du genre en format entièrement numérique.
Le travail de la section se distingue de celui des sections thématiques par sa vocation multiple au service de la valorisation de l’ensemble des productions de l’IGEDD, en apport d’expertise pour la recherche et l’exploitation statistique de la donnée dans les missions confiées à l’IGEDD, en matière de capitalisation des enseignements tirés des rapports antérieurs de l’Inspection générale y compris ceux des autorités environnementales, en soutien au développement des enjeux du développement durable à l’international et au niveau européen, et à l’initiative en matière de prospective dans les domaines d’intervention du pôle ministériel.
Pour accomplir ces différentes fonctions, cinq groupes de travail ont été constitués, sur les données, la valorisation, la territorialisation comme axe d’étude et de synthèse, l’international dans un format élargi à une quarantaine de membres de l’IGEDD, et sur la prospective dans un cadre ouvert au partenariat.
Outre l’accompagnement et l’appui au traitement des données sur une quinzaine de missions, les productions de ces groupes de travail ont été diverses comme les « Focus sur… » des rapports publiés, la renaissance des « Matinées de l’IGEDD », les notes de veille sur l’actualité législative, les travaux de capitalisation sur l’adaptation au changement climatique ou encore les espaces littoraux et maritimes, les espaces transfrontaliers, des notes plus méthodologiques comme celle sur le parangonnage dans les missions à dimension internationale.
| Arnaud Bouissou/Terra
HACS contribue à l’évaluation des politiques publiques dans les champs de l’urbanisme, de l’habitat, du logement, de l’inclusion sociale, du foncier, et de l’aménagement. En son sein, la mission d’« Inspection générale des sites et paysages » (IGSP) expertise les projets de classement de sites ou de travaux et d’aménagements dans les sites classés, elle rapporte devant la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
En 2022, la section HACS a piloté une trentaine de missions et l’IGSP a instruit 22 avis dont 8 ont relevé d’un examen en Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
Un premier axe de travail
Les missions relatives à l’accès au logement et la constitution d’un parc adapté aux besoins des ménages et aux réalités territoriales.
Ont été interrogés l’accès au logement (interdiction de cumul des garanties locatives ; accompagnement des ménages vulnérables exposés à la volatilité ou à la hausse tendancielle des prix des énergies carbonées), les besoins de publics spécifiques (les foyers de jeunes travailleurs ; l’accès au logement des fonctionnaires de l’État), l’offre de logements (réduction d’impôts Censi-Bouvard), le cas échéant sur des territoires spécifiques (lutte contre l’attrition des résidences principales dans les zones touristiques) et en outre-mer (application de l’article 55 de la loi SRU et vacance des logements dans les DROM) ou en Île-de-France (logement des personnes mobilisées pendant les jeux Olympiques et Paralympiques Paris 2024). La gouvernance de la politique immobilière de l’État a été interrogée.
Un second axe de travail
la cohésion territoriale et le soutien aux territoires dans la mise en œuvre de leurs stratégies de développement durable, dans les territoires ruraux (accompagnement d’une mission parlementaire relative à l’évaluation du dispositif des zones de revitalisation rurale ; second souffle de l’agenda rural), ou les territoires littoraux (Agence d’urbanisme dans la métropole Nice Côte d’Azur ; renouvellement des concessions de plage dans le département de l’Hérault).
À la jonction des thématiques liées aux territoires et à la transition écologique, une mission a procédé au bilan d’étape du déploiement des contrats de relance et de transition écologique (CRTE).
Missions sur les sites et paysages
Une mission s’est intéressée à la sensibilisation et à la formation des élus locaux au paysage. Par ailleurs, un rapport publié sur le site IGEDD, a été consacré au bilan et aux perspectives de la politique des Grands Sites de France (GSF).
Missions de conseil et d’appui
Des missions d’appui auprès de certains opérateurs ont été conduites : appui stratégique de l’EPA de Saint-Étienne, audit de l’EPA Alzette Belval, mission de conseil et d’accompagnement de l’EPA de Sénart. Dans ce cadre, des missions d’appui, les membres de l’IGEDD ont assuré l’intérim des fonctions de Directeur général d’Euromed et de l’ANCOLS.
| Arnaud Bouissou/Terra
La section mobilités et transports, qui comprend une vingtaine de membres et mobilise l’équivalent dans les autres sections et les MIGT, connaît des questions intéressant les déplacements des biens et des personnes à toutes échelles géographiques et pour tous modes, y compris les mobilités actives et la logistique. Elle traite des questions organisationnelles, économiques, sociales, environnementales, d’emploi, de sécurité et de sureté du secteur. Elle contribue pour ce secteur aux questions de prospective, de politiques territoriales, de conception des services publics, de transition écologique et énergétique, de réduction de l’empreinte écologique et d’amélioration de la robustesse et de la résilience.
Elle participe à l’évaluation des investissements, des innovations, de l’exploitation, de l’entretien et de la gestion des infrastructures. Elle traite du financement, de la fiscalité et des tarifications d’usage ainsi que de l’organisation des marchés et de leur régulation. L’IGEDD exerce plus de 100 mandats de présidence de groupes de travail, de membres de conseils d’administration, etc… dans le secteur des transports et a produit 41 rapports en 2022. Elle apporte à la demande du ministre chargé des transports son appui au conseil d’orientation des infrastructures (COI) pour la programmation des investissements et aux autres conseils placés auprès de celui-ci ainsi qu’au pilotage des grands projets.
En 2022, le travail du COI a été particulièrement important avec deux rapport stratégiques produits en mars 2022 et en décembre 2022. Il a pris la suite pour la section, de la publication du rapport de prospective des mobilités 2040-2060 du début de l’année 2022. De nombreux autres travaux ont marqué cette année, concernant par exemple la résilience des ports et du littoral au dérèglement climatique. De nouvelles initiatives ont été prises pour traiter des enjeux qui nous semblent importants : empreinte carbone des infrastructures, valeur du temps, mobilités transfrontalières, vision alpine d’ensemble des mobilités. L’IGEDD émet également des avis sur les bilans réalisés par les maîtres d’ouvrages cinq ans après leur mise en service et des synthèses des enseignements généraux que nous en tirons sont produites. Des travaux ont été lancés sur la sécurité des agents des routes, l’organisation du travail dans le contrôle aérien, etc…
| Thierry Degen / Terra
Une quarantaine de rapports ont été produits en 2022 dans les domaines des milieux, ressources et risques.
Les missions liées à la biodiversité ont porté sur le financement de la stratégie nationale de la biodiversité et celui des aires protégées, la création d’un nouveau parc national dédié aux zones humides, la réserve nationale des Maures, l’équilibre entre propriété et usage de la forêt, l’identification des territoires non chassés, ainsi que les centres de soins de la faune sauvage et l’instruction des documents CITES. Un appui a été apporté à la préparation des COP de la convention sur la biodiversité et « Ramsar » sur les zones humides.
Des missions ont traité des projets de territoires pour un partage des ressources en eau entre les différents usages, de la mobilisation des retenues hydroélectriques pour le soutien d’étiage, de la pollution des eaux par les substances PFA, de la gestion des services d’eau et d’assainissement en outre-mer. Les documents stratégiques de façade et les biotechnologies marines ont aussi été abordés.
Les orientations stratégiques pluriannuelles de l’inspection des installations classées ont été évaluées, ainsi que la politique des risques en régions Pays-de-la-Loire et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Des missions ont porté sur les moyens de la politique de santé-environnement, l’antibio-résistance, l’accidentologie dans les installations de traitement des déchets, la sécurité des digues à la confluence Rhône-Ardèche, la prévention des inondations dans les Pyrénées orientales et un retour d’expérience de la crue de la Maronne.
Afin d’améliorer l’action publique partagée entre l’État et les collectivités territoriales, des missions ont traité des compétences respectives en matière d’aires protégées, de mise en œuvre du FEADER, ainsi que des offices de l’eau. Pour préparer les contrats d’objectifs et de performance, des missions ont porté sur l’Anses et l’IRSN. L’affectation des produits des sanctions pénales environnementales a été proposée. Enfin, des évaluations des dégâts causés aux équipements des collectivités territoriales à la suite d’événements climatiques ont été menées dans l’Aude, la Gironde, les départements pyrénéens, le Gard, la Lozère et la Mayenne.
La section a été très sollicitée en raison du caractère doublement exceptionnel de cette année 2022 sur les plans énergie et climat. La résurgence d’un conflit en Europe a conduit à la plus grave crise de sécurité d’approvisionnement qu’ait connue l’Union Européenne depuis les premiers chocs pétroliers.
Dans ce cadre, l’IGEDD a participé à plusieurs missions d’appui ou d’évaluation de politique publique avec d’autres inspections ministérielles pour aider le Gouvernement à définir les mesures urgentes économiques, sociales et fiscales pour aider les ménages, notamment les plus modestes, ainsi que les entreprises à faire face à l’envolée des prix des énergies fossiles : chèques énergie exceptionnels, boucliers tarifaires, chèques carburant, analyse des fonctionnements des marchés de gros de l’énergie etc. A ce titre, l’IGEDD continue d’apporter un appui à la Direction générale de l’énergie et du climat pour suivre le projet de construction d’un nouveau terminal GNL au large du Havre, infrastructure indispensable pour renforcer la sécurité d’approvisionnement de l’Union européenne.
Cette crise rend plus urgente encore le développement des objectifs français en matière d’énergies renouvelables et des vecteurs décarbonnés sur lesquels la section a poursuivi ses analyses et propositions. L’IGEDD a, à ce titre avec le CGE rendu public un premier état des lieux de la filière hydrogène en France et des enjeux de sécurité attachés à son développement. La mise en œuvre des politiques de transition énergétique et de la stratégie nationale bas carbone par les collectivités territoriales et les entreprises fait l’objet d’un suivi continu au sein de la section. L’électrification des usages et les enjeux liés sont un axe essentiel.
De même, les températures exceptionnelles en France en 2022 et la durée de la sècheresse ont souligné la nécessité de poursuivre les travaux sur l’adaptation au changement climatique en vue de l’élaboration du futur plan national et de s’interroger sur les meilleures pratiques au plan international. En lien avec la section MRR et le CGAAER, la section a poursuivi également ses analyses sur les conditions du soutien à l’étiage sur le bassin Loire et Allier comme cela avait été fait l’année précédente sur celui d’Adour Garonne.
La section a également consacré une partie de ses travaux aux enjeux de l’économie circulaire : à ce titre, elle a procédé à l’évaluation de la transition écologique de la filière parfums et cosmétiques et à la poursuite de l’analyse de certaines filières REP avec le CGE et le Cegefi.
Dans le cadre du plan ministériel d’audit, la section a apporté une forte contribution que ce soit à travers la participation aux audits des opérateurs publics inscrits au programme ministériel ou à l’évaluation des mesures financées dans le cadre du plan de relance européen : mesures consacrées à l’achat de véhicules propres ou dédiées à la modernisation et la valorisation des centres de déchets par exemple.
Enfin, en lien étroit avec le service de la recherche et de l’innovation du ministère, la présidente de la section TEC anime la coordination des comités de domaine qui au sein du département ministériel jouent un rôle essentiel pour la reconnaissance de la qualification scientifique et technique des agents du ministère et les différents niveaux d’expertise. Un travail important a été mené sur la communication sur le dispositif à l’attention de l’ensemble des entités ministérielles qui sera poursuivi l’an prochain. En 2022, l’activité des comités de domaines est encore restée très soutenue puisque plus de 240 dossiers ont été examinés ce qui témoigne de l’attrait du dispositif et de son intérêt également pour les agents pour valoriser leurs parcours professionnels. Par ailleurs, la professionnalisation des pratiques des comités de domaines a été engagée avec également l’impulsion et le soutien de la DRH en fin d’année et sera poursuivie en 2023.
Focus sur la formation énergie et climat
La section TEC anime également avec le Conseil général à l’économie (CGE), la formation « énergie climat », lieu d’échanges et d’ouverture sur le monde académique ou les entreprises qui se réunit tous les deux mois. Celle – ci a consacré ses activités à trois principale thématiques en 2022 :
- en premier lieu, au suivi des négociations internationales sur le climat grâce aux interventions précieuses de Mark Tuddenham, expert du CITEPA ;
- d’autre part, à l’approfondissement des résultats des travaux du sixième rapport scientifique du GIEC : la formation énergie et climat a bénéficié à plusieurs reprises des interventions de David Salas y Mélia et de Jean-Michel Soubeyroux de Météo France, co auteurs de ces rapports qui ont décrypté les principales conclusions des trois premiers volumes du sixième rapport scientifique du GIEC ;
- enfin, l’atteinte par la France de la neutralité carbone à l’horizon 2050 a constitué le fil directeur de l’année : RTE et l’Ademe ont ainsi partagé avec les membres de la formation les conclusions de leurs études récentes, le développement des futures technologies SMR et leurs défis ont aussi fait l’objet de premiers échanges avec le groupe EDF ; de même, le développement des différentes filières des énergies renouvelables, l’évolution de leurs cadres juridiques, techniques et ont fait l’objet d’approfondissements avec la DGEC et les acteurs économiques.
| Didier Kruger
La MIGT Outre-mer s’est élargie en 2022 : avec 6 membres rattachés issus des 5 sections, la MIGT Outre-mer a pris son rythme de croisière dans son format élargi et enrichi. Des CODIR élargis se sont tenus régulièrement et il s’est créé une communauté de travail entre tous les membres, chacun étant en charge d’une veille par territoire.
Chiffres clé 2022 = 6 réunions de MIGT OM élargie et 1 collège OM en 2022, 75 participations.
Les promotions outre-mer ont nécessité un dispositif particulier : en l’absence de « DREAL de zone », c’est la MIGT Outre-mer qui, chaque année entre fin mai et début septembre, harmonise les propositions de promotion pour les 14 corps de catégorie B et 12 de catégorie A, gérés par nos ministères.
Chiffres clé 2022 : 2200 agents, 26 listes à harmoniser, 211 dossiers instruits (142 B et 69 B), 54 promotions
La représentation dans les grands ports d’outremer est un bon levier pour entrer dans les territoires : 4 des 9 Grands ports maritimes de France se situent outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion).
Leur gouvernance est supervisée par un commissaire du Gouvernement issu de l’IGEDD, cela permet de prendre le pouls des territoires et de rencontrer les grands élus, préfets et acteurs économiques. La MIGT OM peut améliorer ainsi la connaissance de l’IGEDD et de ses missions mal connues dans ces territoires lointains.
Chiffres clé 2022 : participation à 15 réunions de conseils de surveillance pour 4 GPM et 4 membres
L’IGEDD innove avec une forme d’appui nouvelle : le suivi du SAR de Mayotte
Depuis plus de 2 ans Mayotte élabore son schéma d’aménagement régional. Une mission d’appui a été créée et associe la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DGALN/DHUP), le ministère des outre-mer, la DEAL, l’EPFA de Mayotte et la MIGT-OM.
Le SAR est arrivé en 2022 à une phase de maturité, avec la mise en place d’ateliers des territoires. La mission d’appui va se poursuivre en 2023 pour aider à tenir les échéances et la rédaction. L’IGEDD peut montrer ici sa capacité d’intervention sous une forme originale, souple et efficace.
| Laurent Mignaux / Terra
A Toulouse-Blagnac, la question des nuisances se pose avec acuité pour un aéroport rattrapé par l’urbanisation. Si la population est attachée au champion industriel Airbus, les riverains s’inquiètent des effets des vols de nuit de compagnies low cost sur la santé et les clivages en Commission consultative de l’environnement sont récurrents. Le préfet de région a fait appel à l’IGEDD pour une médiation. A partir d’échanges avec les parties prenantes est apparu l’intérêt d’une démarche d’Ateliers du territoire conçus par la DGALN, pour partager les enjeux à l’échelle de la place aéroportuaire, au-delà de la plateforme gérée par l’Aviation civile et resituer le problème du bruit dans une vision globale du territoire. Durant l’année écoulée, à l’initiative du préfet, les représentants des collectivités - Région, Département, Métropole, Intercommunalités… -, des acteurs économiques, des associations ont travaillé en intelligence collective afin de dessiner ensemble les contours d’un pacte "gagnant-gagnant" et inscrire la place aéroportuaire dans un avenir durable.
Concilier les enjeux économiques et industriels, de qualité de vie, de préservation de l’environnement, de gestion d’un foncier rare et de mobilités : tel est le défi à court, moyen et long terme. L’IGEDD intervient auprès du préfet, en appui stratégique aux services déconcentrés, en éclairant les diagnostics, en questionnant les échelles, en proposant des options, en explorant les possibles engagements des parties. En ce début 2023 les propositions sont en cours de formalisation pour être présentées aux instances de décision respectives. La démarche de l’État est saluée car elle a amorcé un climat de confiance et tissé des liens entre acteurs aux points de vue parfois antagoniques.
Face aux difficultés d’acceptabilité des projets de développement d’infrastructures et d’équipements, il paraît utile, au-delà des concertations règlementaires, de mettre en place ce type de démarche informelle autant qu’exigeante afin de donner voix à tous les points de vue et cheminer en transparence. Les enjeux de la transition écologique doivent d’abord être compris, puis partagés et enfin traduits sur le territoire pour que les forces vives se projettent dans son devenir.
Dans ces deux cas portant sur des aéroports (*), aux problématiques différentes, l’IGEDD a été en mesure de (re-)questionner les fondamentaux et de proposer méthode de travail et pistes de solutions. Le positionnement singulier de l’Inspection au sein de l’État, la pluralité d’origine de ses membres et leur expérience dans la gestion de situations complexes, permettent par ses apports de contribuer à la recherche d’équilibres d’intérêt général. Dans une société où les tensions se font de plus en plus vives, il est probable que ce savoir-faire soit régulièrement sollicité à l’avenir.
(*) Une mission a également été conduite sur l’aéroport de Vatry
Depuis 2020, des missions d’évaluation de l’action interministérielle et de l’organisation de l’administration de l’État dans les départements sont menées, sous pilotage du comité inter-inspections des DDI. Trois missions ont été menées en 2021 (Doubs, Gers et Haute-Garonne), et quatre missions en 2022 (Seine-et-Marne, Finistère, Vaucluse et Meurthe-et-Moselle).
Coordonnées par l’IGA, l’IGEDD participe systématiquement à chaque mission départementale, ainsi que le CGAAER, l’IGESR, l’IGSCCRF voire l’IGAS.
Ces missions procurent l’occasion, sous l’angle de l’action interministérielle, d’apporter des éléments sur la constitution des secrétariats généraux communs ou le fonctionnement des délégations territoriales de l’ANCT, par exemple. Elles appréhendent également, la capacité à travailler en inter-services sur des politiques publiques sectorielles à enjeux sur le territoire départemental (ex : politique de l’eau).
Le caractère éminemment territorial de ces missions conduit les MIGT à s’y investir tout particulièrement.
Elles donnent lieu à des entretiens auprès des responsables des DDI et du corps préfectoral, d’autres services de l’Etat régionaux et départementaux mais aussi auprès des partenaires, des élus locaux, des représentants de chambres consulaires, des acteurs socio-professionnels ou associatifs.
Ces missions représentent une source précieuse d’enseignements et de connaissance du fonctionnement déconcentré de l’État en département. Elles contribuent, avec d’autres types d’interventions de l’IGEDD (ex : écoutes externes des DREAL, audits d’établissements publics) à disposer de retour d’informations et de bonnes pratiques sur les conditions de mise en œuvre des politiques publiques à l’échelle des territoires.
Le cadre des missions des autorités environnementales de l’IGEDD
Plusieurs directives européennes posent les principes de l’évaluation environnementale, dont l’objectif est d’améliorer la conception des plans programmes et projets par la prise en compte des enjeux environnementaux à l’amont des processus de décision. En droit français, le dispositif d’évaluation environnementale est défini dans les codes de l’environnement et de l’urbanisme. C’est dans ce cadre que la formation d’autorité environnementale de l’IGEDD (l’Ae) et les missions régionales d’autorité environnementale (les MRAe) conduisent leur mission et rendent des avis et des décisions sur les dossiers qui leur sont soumis. Les projets d’avis et de décisions des MRAe sont préparés par des agents des DREAL, placés sous l’autorité fonctionnelle du président ou de la présidente de la MRAe.
L’activité en 2022
En 2022, l’Ae et les MRAe ont été saisies de 4620 dossiers, sur lesquels elles ont pris 2135 décisions et rendu 2106 avis et 143 avis conformes.
Le volume global des demandes est en légère hausse par rapport à 2021 (+3%), avec toutefois une grande variété de situations : les saisines de l’Ae sont en baisse de l’ordre de 20%, celles des MRAe progressent de près de 10%, cette moyenne recouvrant aussi de fortes hétérogénéités entre régions.
Les équipes des MRAe comme des DREAL sont fortement mobilisées pour répondre au flux des demandes. La production des MRAe a continué d’augmenter, après la forte baisse enregistrée en 2020. Le nombre d’avis produits en 2022 atteint presque celui de 2019. L’écart avec la période d’avant-crise reste plus marqué sur les décisions au cas par cas.
Sur les avis
Les autorités environnementales ont été saisies de 2399 demandes d’avis : 2278 pour les MRAe, 121 pour l’Ae.
Pour les MRAe, ce sont les demandes d’avis relatives aux plans et programmes qui progressent le plus, d’environ 20%, reflétant la production par les collectivités de nombreux documents d’urbanisme (essentiellement des PLU et PLU intercommunaux). Les demandes d’avis sur projets sont aussi en augmentation marquée (10%), signe de reprise de l’activité économique post-crise sanitaire. Trois régions voient les demandes d’avis progresser de plus de 30% par rapport à 2021 (Occitanie, Grand Est et Bretagne).
La baisse des saisines de l’Ae s’explique notamment par le nombre élevé des plans nationaux et interrégionaux qui se sont concentrés sur 2021 (plans de financement européens, documents de planification dans les domaines de l’eau, des risques, et du maritime).
Sur les décisions
Les autorités environnementales de l’IGEDD ont rendu 2135 décisions suite à examen au cas par cas, dont 2044 pour les MRAe. Sept MRAe ont une production en augmentation par rapport à 2021, les autres ont enregistré une baisse des saisines.
Les MRAe ont en outre été saisies de 162 dossiers dans le cadre de la nouvelle procédure dite de « cas par cas ad-hoc » pour la révision ou la modification des documents d’urbanisme, mise en œuvre à compter d’octobre ; la personne publique responsable réalise l’examen au cas par cas, et saisit le cas échéant l’autorité environnementale pour avis conforme sur sa décision de ne pas réaliser d’évaluation environnementale.
Plusieurs sujets d’approfondissement traités en 2022
Les présidents de l’Ae et des MRAe sont réunis avec le Commissariat général au développement durable (CGDD), représentant le ministre en sa qualité d’autorité environnementale, au sein d’une conférence, présidée par le chef de l’IGEDD.
La conférence des autorités environnementales « constitue un lieu de travail, d’échanges et de coopération en vue de favoriser l’harmonisation des interprétations, des pratiques et des méthodes sur des questions d’intérêt commun ». Elle s’assure du bon exercice de la fonction d’autorité environnementale.
En 2022, la conférence a conduit des travaux sur la consommation d’espace et sur le paysage, en mobilisant des membres des collèges des autorités environnementales et des DREAL.
La consommation d’espace est un enjeu environnemental majeur traité dans les avis des autorités environnementales (en lien notamment avec la perte de biodiversité, avec le réchauffement climatique, l’accroissement des risques d’inondation…). La loi climat-résilience d’août 2021 pose l’objectif « zéro artificialisation nette » à l’horizon 2050, et le cadre règlementaire est en forte évolution.
Le paysage est l’un des facteurs sur lesquels les incidences notables d’un projet ou d’un plan-programme doivent être évaluées. Les travaux de la conférence ont été conduits dans la continuité de la journée consacrée par l’IGEDD au thème « paysage et évaluation environnementale » en février 2021 ; elle avait identifié un besoin de connaissances et de méthode.
Dans les deux cas, il s’agissait de définir collectivement des éléments de méthode et des préconisations sur lesquelles les autorités environnementales puissent s’appuyer. C’est aussi l’opportunité d’expliciter leurs attentes sur ces sujets vis-à-vis des porteurs de projets et des acteurs de la planification. Ces travaux contribuent à l’objectif d’une meilleure prise en compte de l’environnement, qui est au cœur de l’évaluation environnementale.
Dans le même état d’esprit, plusieurs MRAe ont publié en 2022 des documents à l’attention des maîtres d’ouvrages et collectivités :
en Île-de-France : Les points de vue de la MRAe Île-de-France sur les PCAET, les pollutions sonores, l’implantation de centres de données notamment, en Hauts-de-France (sur les forages).
Un cycle sur la rénovation énergétique des logements | Arnaud Bouissou/Terra
En vue d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en France, le secteur du bâtiment doit réduire ses émissions de 50 % d’ici 2030 et atteindre, en moyenne sur l’ensemble du parc, le niveau de performance « Bâtiment basse consommation » (BBC) dans les trente prochaines années.
A l’occasion des deux séances organisées en mai et juin 2022, le collège a concentré ses travaux sur les conditions d’atteinte de ces objectifs très ambitieux appelant une massification des rénovations globales et performantes.
C’est en effet 700 000 logements par an qu’il faudrait rénover en totalité pour un coût unitaire moyen de 20 k€ en collectif et 50 k€ pour les maisons individuelles.
Il en coûterait plus de 25 milliards d’euros par an, ce qui interroge la politique d’incitation des propriétaires à mettre en place pour parvenir à déclencher leur décision de rénover.
Les principaux acteurs professionnels sont venus exposer les pistes de progrès qui leur permettront de relever ce défi : ils doivent recruter massivement et donc devenir plus attractifs, notamment en faisant évoluer l’organisation des chantiers en mode coopératif.
Enfin, tout autant que le montant des aides, l’accompagnement social renforcé devient un passage obligé pour déclencher la décision chez les ménages à revenus modestes et les aider à finaliser des projets longs et complexes. C’est là tout l’enjeu de la fonction du nouveau « Mon accompagnateur rénov’ ».
Après s’être penché en 2021 sur la prise en compte du long terme (actualisation et enjeux assurantiels), le Collège Economie et Financement s’est réuni à trois reprises en 2022 pour traiter des enjeux économiques de la transition écologique et énergétique :
sur l’évaluation de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) avec des intervenants du monde universitaire et de la recherche : résultats de la COP 26, évaluation des coûts d’abattement sectoriels et perspective d’une transition systémique, évaluation économique de la SNBC 2 (approche et résultats) et premières réflexions sur l’évaluation de la SNBC3 ;
sur la redistribution et l’acceptabilité de la transition énergétique : l’accompagnement des personnes les plus vulnérables face aux hausses des prix des énergies carbonées, les conditions économiques et sociales de l’atteinte de l’objectif ZEN, et l’évaluation des politiques de transition à l’aide d’outils de micro-simulation ;
sur les enjeux macroéconomiques de l’action climatique : la présentation du rapport d’étape Pisani-Ferry Mahfouz par Selma Mahfouz, inspectrice générale des finances et économiste qui a indiqué qu’elle suivrait plusieurs suggestions faites au cours de la séance pour la suite de ses travaux (rapport final prévu au printemps 2023).
Les débats ont été nourris et les orateurs se sont souvent proposés de revenir pour évoquer devant le Collège des suites de leurs travaux.
| Christophe Cazeau / Terra
Deux types d’actions en 2022 pour ce collège : trois séances au cours du premier semestre, consacrées à partager les expériences de ses membres sur des sujets d’actualité et un rapport spécifique, objet de la première matinée de l’IGEDD le 28 octobre dernier sur l’adaptation des gestionnaires d’infrastructure portuaires et fluviaux au changement climatique (objet d’un point particulier du rapport d’activité).
La séance du 24 mars 2022 a été consacrée à la recherche dans le domaine des océans, des ports et du littoral : géographie physique des milieux, connaissance du vivant, analyse des empreintes anthropiques et application du principe d’incertitude.
La séance du 5 mai 2022 a permis de refaire le point sur l’accélération du développement de l’éolien en mer et de confronter les approches du SG Mer , de la CNDP, des administrations concernées, les approches territoriales, industrielles, portuaires et de la pêche.
La séance du 30 juin 2022 a été consacrée à la problématique de l’automatisation des navires ou des bateaux et à un partage de l’expérience internationale sur l’automatisation des terminaux portuaires.
Fort de ces trois expériences, le collège s’est proposé d’élargir davantage son audience au-delà des deux inspections et des administrations des ministères.
En 2022, le collège « Territoires » a organisé une session plénière et a tenu trois cafés-débats virtuels.
La session plénière a été consacrée au thème de la planification territoriale et de l’articulation entre les territoires pour mieux identifier les intérêts et limites des démarches actuelles en matière de planification territoriale et de contractualisation. À partir de l’audition d’élus, d’associations d’élus, de services de l’État et des collectivités, cette séance a permis d’avoir une vision de la mise en œuvre et de l’impact des évolutions apportées par les lois successives : notion de chef de filât, création de l’Anct, mise en place de nouveaux types de contrats comme les CRTE, amélioration des rapports entre les acteurs, gouvernance locale au service des projets de territoires, dans un contexte de transition écologique.
Les cafés virtuels ont porté sur des sujets en lien avec l’actualité ou destinés à diffuser les résultats de missions se rapportant à des thématiques traitées par le collège sur :
les territoires transfrontaliers afin de repérer les enjeux pour les politiques publiques du pôle ministériel et d’identifier certaines problématiques ;
le bilan du programme Action cœur de ville ;
les conclusions d’une mission de sensibilisation et de formation des élus locaux à l’approche paysagère, dans la suite des travaux du collège en 2021 sur "Paysage et évaluation environnementale".
