L’année 2022 est marquée par le renouvellement de la démarche de programmation de l’activité de l’IGEDD
afin de mettre en évidence l’interdisciplinarité et la convergence des objectifs servis. La présentation des missions en cinq chapitres tend à en offrir une vision renouvelée et à valoriser l’intelligence collective de l’inspection générale. Cette dynamique, confiée à la section études synthèse prospective et données, est le fruit d’une coopération avec l’ensemble des sections et missions d’inspection générale territoriales de l’IGEDD. Une actualisation en forme de ré-interrogation des orientations générales prises par l’activité est prévue à échéance régulière. Elle permet également de planifier les concours en matière de valorisation des rapports, d’appui au traitement des données, de coopération territoriale ou d’apport de références internationales.
Suivent quelques rapports illustrant les principaux enjeux des politiques ministérielles.
Servir l’ambition de la planification écologique, la transition énergétique et le développement des territoires
La planification écologique est un enjeu majeur
pour les services du pôle ministériel. Plusieurs stratégies nationales servent cet objectif et leur déclinaison territoriale est prépondérante. Les missions de l’IGEDD portent sur les conditions de leur mise en œuvre, les améliorations à leur apporter, notamment sur le plan de leurs impacts économiques et sociaux.
Un regard particulier est accordé à l’adaptation des réponses et des projets aux différentes échelles territoriales ainsi qu’aux caractéristiques qui les différencient dans un objectif de soutenabilité.
En se réunissant en « États généraux » en octobre 2020, les acteurs de la parfumerie-cosmétique française, ont souhaité que leur filière, compte tenu de sa place de leader mondial, soit plus visible et mieux entendue des pouvoirs publics. Ils ont exprimé le souhait qu’une mission interministérielle soit chargée d’aider la filière à définir les attentes prioritaires des pouvoirs publics vis-à-vis de de la profession dans le domaine de la transition écologique.
Les impacts environnementaux des produits cosmétiques sont globalement encore peu connus. L’une des rares études1 estime que l’industrie cosmétique serait responsable, sur l’ensemble de la planète, de 0,5 à 1,5% des émissions totales de gaz à effet de serre (GES).
La transition écologique est devenue un thème majeur des stratégies commerciales ; des initiatives collectives pour mieux connaître et/ou maîtriser les impacts environnementaux sont en cours. De nombreuses actions ont été entreprises dans le domaine des emballages des produits. Des actions portent aussi sur l’optimisation des processus de production (diminution des consommations en énergie et en eau, meilleur traitement des déchets, etc.).
Les actions relatives aux ingrédients sont peu développées et se limitent souvent à rechercher plus de « naturel » et de « bio », alors même que les impacts sur l’environnement des ingrédients ne sont que partiellement connus.
Les industriels doivent agir plus avant notamment via des actions de communication pour informer le consommateur sur l’importance de la modération dans l’usage des cosmétiques et sur les pratiques permettant de réduire leurs impacts, par exemple lors du lavage ou du rinçage, qui représenteraient environ 40% des émissions de GES du secteur.
Les efforts du secteur vers la transition écologique doivent donc être amplifiés.
Bilan d’étape du déploiement des contrats de relance et de transition écologique (CRTE)
L’IGEDD, avec l’IGA, l’IGAS- et l’IGF a effectué un bilan d’étape des CRTE en s’appuyant sur de nombreux entretiens avec les services de l’État et les élus des territoires disposant d’un CRTE. L’échantillonnage de cette évaluation des CRTE, réalisé par l’IGEDD, visait à prendre en compte la diversité des cas de figures.
La quasi-totalité du territoire national est couverte par des CRTE. Ces contrats partent des projets de territoire des EPCI qui ont recensé les projets d’investissements des communes ou de leur groupement. Les CRTE ont constitué un cadre de dialogue apprécié, entre les EPCI signataires et les services de l’Etat en département. Les projets communaux ou intercommunaux ainsi établis restent à hiérarchiser dans la majorité des CRTE. L’évaluation de leur contribution aux enjeux de transition écologique est limitée faute d’outils adéquats, point sur lequel la mission a fait des propositions. Elle a aussi noté une animation nationale insuffisamment structurée, un fonctionnement cloisonné de l’État et une faible participation des Régions. Les projets inscrits dans les CRTE concernent essentiellement des projets d’investissements dans des bâtiments et des équipements communaux ou intercommunaux, éligibles aux dotations préfectorales. L’ambition de faire du CRTE un contrat intégrateur des autres contractualisations ne s’est pour l’instant pas concrétisée.
Le rapport formule 13 recommandations visant à consolider les CRTE sur la durée initialement prévue. Il invite à recentrer les CRTE sur de véritables objectifs de transition écologique. Il recommande de mieux articuler l’animation du dispositif, aux niveaux national, régional et départemental. Il propose de systématiser l’analyse ex ante de l’impact environnemental des projets et d’améliorer. Le suivi des CRTE devra être amélioré, ce qui pourrait se faire si chaque territoire de CRTE se dote d’indicateurs territoriaux adaptés, pouvant être choisis dans une base de données nationale.
| Arnaud Bouissou / TerraLes espaces peu denses sont essentiellement constitués par les communautés de communes (CC) (21 millions d’habitants). La couverture du territoire par des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) a été généralisée : depuis 2021, cette compétence est exercée par 53 % des CC tandis que 47 % l’ont laissée par défaut, à leur Région. Les lois successives n’ont toutefois pas adapté le modèle économique : le versement mobilité (VM) exige un service régulier de transport, souvent hors de portée de ces AOM locales.
Les CC rencontrées par la mission IGEDD-IGA disposent d’un panel varié de services de mobilité (transport à la demande (TAD), covoiturage, …) mais le nombre de personnes transportées par ces panels reste faible. Si leurs investissements sont bien aidés par l’État, avec les Régions et les Départements, le fonctionnement ne l’est pas, même si les appels à projet de l’État épaulent les lauréates.
L’objectif de la loi d’orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019, en élargissant les compétences des AOM au développement et au soutien aux mobilités actives (vélo, marche), partagées (covoiturage, autopartage) et solidaires (plateforme de mobilité, garage solidaire, …), était bien que les collectivités puissent développer et renforcer les solutions de mobilités offertes à leurs habitants avec une attention sur l’offre à destinations des territoires et publics vulnérables. Toutefois, la mission a souligné que le modèle économique traditionnel des transports collectifs est ainsi inadapté sur ces territoires.
Préserver les ressources et les milieux naturels et intégrer la dimension environnementale dans les projets
La préservation de la nature, vitale pour la nation, fait l’objet de missions d’évaluation des moyens dédiés à sa protection et sa restauration éventuelle,
mais également à sa prise en compte dans les projets d’aménagement, d’infrastructures de transport ou d’énergie. C’est une condition de leur faisabilité et de leur appropriation par les usagers et les riverains, une composante à part entière de l’analyse de faisabilité des projets pour les services et les opérateurs.
La nature, révélée par les paysages, fait également l’objet de missions d’inspection générale des sites et paysages.
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La prise en compte de l’empreinte carbone des infrastructures de transport dans leur évaluation socio-économique.
L’empreinte carbone de la construction des infrastructures de transport est un sujet qui prend de l’importance dans un contexte de décarbonation des motorisation des véhicules.
L’IGEDD a réuni au premier semestre 2022 un groupe de travail s’appuyant sur les organismes techniques et de recherche du ministère, sur les gestionnaires d’infrastructures publics et privés et associant les professions des travaux publics et du génie civil.
Le groupe a examiné les outils existants déjà utilisés par certains maîtres d’ouvrages pour éclairer les prises de décision relatives à leurs projets et pour optimiser la réalisation de ces projets sous l’angle de leur empreinte carbone. Il en a tiré des recommandations sur la conduite des études de l’empreinte carbone des infrastructures. Il a élaboré deux fiches-outils destinées à compléter l’ensemble des documents constituant le référentiel d’évaluation de la direction générale des infrastructures de transport et des mobilités qui sont annexées au rapport.
Le rapport formule également des recommandations sur l’utilisation des bases de données de facteurs d’émissions adaptées aux infrastructures de transports et sur la fiabilisation du dispositif d’évaluation de l’empreinte carbone de ces infrastructures.
| FreepikLa forêt usagère de la Teste de Buch : un fragile équilibre entre propriété et usage
La forêt « usagère » de la Teste de Buch est une zone Natura 2000, un espace boisé classé à conserver et un site classé au titre de la protection des paysages. Depuis près de six siècles, les habitants de Buch, titulaires d’un droit d’usage concernant le bois mort pour le chauffage, et les propriétaires des parcelles, seuls autorisés à récolter de la résine, veillent sur leurs droits respectifs, ce qui conduit régulièrement à des périodes de tensions accrues. L’éventualité de l’approbation d’un plan simple de gestion et la crainte de l’application en forêt usagère de méthodes de gestion sylvicoles similaires à celles appliquées dans le massif landais ont déclenché une nouvelle période de tension. La mission confiée au CGEDD et au CGAAER a permis d’identifier les points sur lesquels des erreurs d’interprétation s’étaient glissées au fil du temps. Les propositions formulées répondent à des problèmes nécessitant une action à court terme : la défense contre l’incendie, la remobilisation des propriétaires, le financement de l’entretien. Un cadre a également été proposé pour une réflexion commune à toutes les parties prenantes pour co-construire l’avenir de la forêt usagère.
Financement de la stratégie nationale pour la biodiversité pour 2030
La biodiversité, qui désigne la variété de l’ensemble des êtres vivants et des écosystèmes dans lesquels ils vivent, connaît un véritable effondrement. La biodiversité étant un bien commun, le financement des actions de préservation et de restauration est assuré en grande majorité par les pouvoirs publics. Les financements actuels sont limités au regard des objectifs poursuivis par la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030.
Sur la base d’une hiérarchisation des mesures de la SNB, la mission a recensé un besoin de financement brut pour l’État et ses opérateurs de 619 M€ en 2023 et jusqu’à 890 M€ en 2027 (soit + 39 % par rapport au niveau de 2021).
La couverture de ces besoins nécessite des crédits nouveaux de l’État mis en œuvre au niveau national comme au niveau déconcentré.
À ce titre, la territorialisation d’une partie des mesures, en particulier en matière d’aires protégées et de restauration écologique, doit permettre d’obtenir des financements complémentaires, notamment de la part des collectivités territoriales, sur la base de projets locaux. En complément des financements publics, la mission propose de mobiliser certains leviers jouant sur les incitations des acteurs privés en faveur de la préservation et de la restauration de la biodiversité.
La force médiatrice du paysage au cœur de l’action des territoires
Ce rapport porte sur la politique des Grands Sites de France. Il rappelle que ces derniers sont une synthèse de la richesse patrimoniale naturelle et culturelle de notre pays, qui s’exprime par l’extraordinaire beauté des paysages ainsi produits. Ce sont aussi des lieux de vie quotidienne et de travail, non muséifiés, qui participent directement à l’attractivité internationale de la France en proposant des formes de tourisme, de découverte et de ressourcement originales, sensibles, respectueuses des espaces et des humains. C’est en tous cas leur objectif.
L’ancrage territorial est la marque de fabrique de cette politique, du fait de son objet central le paysage et grâce au rôle déterminant joué par les élus, sur la base du seul volontariat. Ceux-ci décident de s’y engager. Ils portent la conception du projet et sa mise en œuvre. Le réseau des Grands Sites, particulièrement actif, permet en outre d’échanger entre pairs.
L’État local est présent à leurs côtés à toutes les étapes clefs de la démarche. Il les accompagne dès l’origine et prend une part significative des investissements réalisés, en cofinancement. Au niveau central, il se porte garant de l’effectivité et de la qualité des actions conduites, par l’attribution du label dont il est détenteur.
Mais il ne se substitue jamais à eux. C’est sans doute la clef de la réussite d’une politique à la fois volontariste, co-construite et, quoiqu’exigeante, remarquablement acceptée y compris dans ses aspects régaliens liés au site classé, cœur du dispositif.
La mission a mis en évidence que l’équilibre atteint est néanmoins fragile et fait des propositions pour le consolider. Cela permettrait à cette politique dédiée au paysage, particulièrement efficiente mais encore mal connue, de mieux mettre à profit sa force de médiation et de mise en cohérence des projets, concrètement démontrée dans les Grands Sites de France.
La mission d’inspection générale des sites et paysages, au sein de la section HACS, exerce une activité de conseil et d’expertise, définie par une convention entre l’IGEDD et la DGALN. Celle-ci concerne la politique des sites protégés au titre de la loi du 2 mai 1930 et celle des Grands Sites de France. En 2022, elle a produit 22 avis dont 8 relevant d’un examen en Commission supérieure des sites, perspectives et paysages publiés sur le site internet de l’IGEDD.
QUATRE EXEMPLES ILLUSTRENT LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS RENCONTRÉES.
De nombreuses expertises portent sur des projets de classement de site avec décret en Conseil d’État. | Le site du Mont-Glonne – Source internetOn citera, à titre d’exemple, le projet de site du promontoire du mont Glonne, des rives de la Loire et de l’embouchure de l’Evre. Sur la rive gauche de la Loire, le point focal est l’abbaye de Saint-Florent-le-Vieil, construite sur un promontoire arboré (le Mont Glonne) dominant le fleuve. Rive droite, le coteau de la Madeleine est marqué par l’imposant château néo-palladien dit Palais Briau, construit vers 1850 juste dans l’axe du belvédère de l’abbaye. Le site fut marqué à la fin du XVIIIe siècle par des épisodes des guerres de Vendée dont il conserve la mémoire. Par ailleurs Saint-Florent fut le lieu de naissance de l’écrivain Julien Gracq, qui s’est inspiré de ses paysages dans son œuvre.
L’IGEDD a émis un avis favorable au classement de ce paysage typiquement ligérien et à sa délimitation sur la base des critères pittoresque, historique et artistique.
Une autre part du travail de la MIGSP est consacrée à des projets de travaux ou d’aménagement en site classé dont la réalisation nécessite une autorisation spéciale ministérielle. | Le Canal du Midi – source internet Ainsi, une mission a été réalisée conjointement avec la délégation à l’inspection du ministère de la culture sur le projet de création de nouvelles aires de virement sur le Canal du Midi (Bien Unesco).
Le rapport conclut à la non compatibilité des aires de virement avec l’esprit des lieux protégés parce qu’elles portent atteinte à la valeur universelle exceptionnelle du bien, en interrompant les francs-bords, attributs majeurs de cet ouvrage du XVIIe siècle. Le projet proposé est apparu insuffisamment en phase avec le plan de gestion validé en avril 2022 et ne concerne en outre que très peu de bateaux, hors gabarit et venant du nord de l’Europe. Enfin, l’effacement des aires existantes est préconisé, et la régularisation ou la création de nouvelles aires envisageable uniquement dans le cas ou des éléments topographiques préexistent.
Un autre exemple concerne la séquence des étangs palavasiens traversés par le canal du Rhône à Sète dont la navigabilité est menacée de disparition à l’horizon 2024. | Le canal du Rhône à Sète – source internetLa mission a relevé plusieurs problématiques : le cordon littoral qui roule sur lui-même et déverse du sable dans les étangs, interrogeant sur le devenir du canal à l’horizon 2050 et questionnant sur l’investissement financier, vu la modestie du trafic fluvial. Moins de 400 péniches par an empruntent le canal pour un coût de travaux estimé à 110 millions d’euros. La nécessité de l’encadrement réglementaire et juridique des dépôts dragués dans le canal, requalifiés en déchets depuis 2010, a également été soulignée, ainsi que l’intérêt de l’extension du site classé de l’Arnel et du Prévost, solution de révision des protections sur le secteur de la presqu’ile de Maguelonne.
Enfin, une expertise réalisée fin 2021 et publiée mi-2022 a nourri un débat important cette année.
Elle traite de la proposition de protection du tombolo ouest de la presqu’île de Giens (Var).
| La presqu’île de Giens – source internet Classée au titre des sites en 2005, la presqu’île de Giens est reliée au continent par deux isthmes (tombolos) qui la singularisent. Le tombolo ouest, support de la « route du sel » créée à la fin de années 1960, est particulièrement touché par des phénomènes d’érosion renforcés par l’élévation en cours du niveau de la mer. La ville de Hyères propose la mise en œuvre d’une digue sous-marine pour le protéger. Les rédacteurs interrogent la pertinence de ce choix. Ils recommandent d’établir un scénario de référence et d’étudier des solutions plus résilientes dans le cadre d’une réflexion approfondie et concertée sur l’avenir de cette route, en cohérence avec les objectifs poursuivis par l’Opération Grand Site en cours sur ce territoire.
Les transitions écologique et énergétique supposent d’outiller la décision publique
dans sa capacité à expérimenter, réinterroger les modèles existants, innover et évaluer leur capacité de mise en œuvre. Les missions réalisées dans ce cadre, appelées à se développer, sont souvent le fruit d’initiatives des collèges de l’IGEDD. Leur caractère expérimental ou innovant implique généralement une dimension partenariale ouverte aux milieux scientifiques et économiques et des liens avec les réseaux d’expertise mobilisés sur ces enjeux.
Anticiper le risque hydrogène
| FreepikRêvée par Jules Verne comme source d’énergie inépuisable et propre, condamnée durablement après la catastrophe du Hindenburg, l’hydrogène fait à nouveau rêver. De l’avion à la trottinette, de l’aciérie à l’éolienne en mer, l’hydrogène suscite un bouillonnement de projets en cours de développement en France.
A l’initiative du directeur général de la prévention des risques, l’IGEDD a été chargée de sonder les acteurs sur leurs intentions à dix ans en matière de développement des usages de l’hydrogène, afin de pouvoir anticiper le cadre règlementaire. La mission, conduite par le CGE et l’IGEDD a longuement enquêté auprès des administrations compétentes, des financeurs publics de la stratégie française de l’hydrogène (9 Md€ d’aides publiques coordonnées par le SGPI, la DGRI et l’ADEME), des grands établissements publics (INERIS, IFPEN, CEA), de l’association fédérative France hydrogène et des entreprises, des plus grandes (Air liquide, Engie, Total, Arcelor Mittal, Michelin…) aux start-ups.
La mission valide volontiers la stratégie française fondée sur le principe d’écosystèmes locaux. Afin de réduire l’ampleur des risques de l’hydrogène bien connus, elle recommande une attention toute particulière aux enjeux de sécurité, notamment dans les espaces confinés (tunnels, parkings…) dont la doctrine d’accueil des véhicules à hydrogène devra être établie. Elle appelle à une prise de conscience et de formation, tant des autorités que des professionnels.
Risques et résilience dans les modèles de développement
Changement climatique, risques naturels et technologiques
mais aussi risques liés à l’évolution des usages, font l’objet de missions portant sur les facteurs socio-économiques et nécessitent des comparaisons internationales.
Adaptation au changement climatique des gestionnaires des infrastructures portuaires, maritimes et fluviales
Le collège Mer, fluvial et littoral a mis en place en octobre 2021 un groupe de travail pour évaluer la préparation des gestionnaires d’infrastructures portuaires et fluviales aux enjeux du changement climatique, notamment au regard des incertitudes relatives aux projections des niveaux marins moyens ou extrêmes. Se sont associés à ce travail conjoint entre IGEDD et IGAM, le Cerema, le SHOM, la DGITM, les gestionnaires portuaires maritimes et fluviaux via l’UPF et l’AFPI, qui ont pu diligenter des enquêtes auprès de leurs adhérents, ainsi que VNF et la CNR.
Dans l’ensemble, il en résulte que les ports maritimes ont engagé depuis le premier plan national d’adaptation au changement climatique d’importantes études de vulnérabilité des territoires portuaires souvent en liaison avec les collectivités territoriales régionales ou urbaines et que certains ports ont recours à des jumeaux numériques, comme celui de Bordeaux pour mieux simuler l’évolution de ses terminaux dans l’estuaire de la Gironde. Les gestionnaires fluviaux ont bien identifié les enjeux des évolutions hydrologiques en cours et se préparent à intégrer les résultats de la prospective hydrologique Explore 2.
Le parangonnage international mené par le groupe de travail grâce à la CNUCED, l’AIPCN, l’IAGF conduit à approfondir les bonnes pratiques des autres gestionnaires portuaires ou fluviaux.
Les recommandations formulées portent entre autres sur l’harmonisation des hypothèses à prendre en compte dans les études de vulnérabilité par la DGPR, la DGEC et la DGITM, notamment en termes de rythme de remontée des niveaux marins à l’horizon 2100, sur la stabilisation du cadre méthodologique par le Cerema et sur une première évaluation sommaire des nécessaires coûts d’adaptation des infrastructures.
L’inspection générale s’est penchée sur ce qu’on appelle communément les nouvelles mobilités, qu’il s’agisse des mobilités actives (marche et vélo avec ou sans assistance électrique), engins de déplacement personnel (trottinettes et autres deux-roues) avec ou sans motorisation, d’autopartage ou de covoiturage. Elle a tenté plus particulièrement, dans un rapport publié en avril 2022 dans un contexte encore marqué par la pandémie de coronavirus, d’apprécier les conditions de développement des solutions de micro-mobilité, pour les déplacements de courte distance, et leur pertinence selon les territoires, le cas échéant en complément d’autres plus appropriées aux plus longues distances.
La crise de la Covid-19 a questionné la résilience de nos modes de développement, notre rapport au travail ou l’équilibre entre les choix individuels et les approches collectives. Les évolutions de comportements, qu’elles soient voulues ou subies, induisent des interrogations et ne vont généralement pas de soi. Elles requièrent d’en comprendre les mécanismes économiques, sociaux, sociétaux pour accompagner les individus dans les changements de leurs habitudes de vie. Le rapport a tenté de fournir des éléments d’appréciation sur ces sujets sensibles. Il a émis 17 recommandations qui visent à permettre aux pouvoirs publics de garantir l’équité de traitement et la sécurité des citoyens en matière d’accès à la mobilité, dans le cadre d’une utilisation efficace de l’argent public.
Les événements climatiques extrêmes sont déjà fréquents en France et les effets du changement climatique vont s’accroître. La prochaine loi de programmation sur l’énergie et le climat ainsi que le 3ème plan national d’adaptation devront permettre d’accélérer la mobilisation des acteurs.
Dans ce contexte, l’IGEDD a réalisé un parangonnage des politiques d’adaptation au changement climatique, qui a porté sur : France, Allemagne, Autriche, Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suisse, Canada et Japon.
A partir des bonnes pratiques identifiées, la mission a formulé plusieurs recommandations :
Pour donner l’impulsion politique nécessaire, soumettre au Parlement, dans le futur projet de loi énergie-climat, les grands principes d’organisation et le scénario climatique de référence ;
Renforcer le pilotage interministériel du plan national et créer une communauté de travail entre l’État et les régions ;
Fonder le plan national sur l’étude de risques et élargir son contenu à des mesures concernant les populations et infrastructures vulnérables, ainsi que les risques internationaux notamment sur les chaînes d’approvisionnement ;
Fournir aux collectivités un financement pour la réalisation des études de risques et des plans d’adaptation, ainsi qu’une offre étendue et mieux coordonnée de services climatiques accessibles par le centre de ressources national ;
Accélérer les politiques de sobriété et de partage de l’eau, de résilience des milieux, de prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans les normes et d’orientation des investissements financiers vers l’adaptation.
| FreepikSi, dans les années 1980 – 1990, un incendie dans un parking couvert concernait au plus une dizaine de véhicules, la mission commune IGA-CGEDD établit le constat que les dispositifs de protection actuels contre l’incendie dans les parkings couverts ne suffisent pas à prévenir des feux de grande ampleur qui pourraient endommager plusieurs centaines de véhicules. Année après année, la liste de ces grands incendies pouvant conduire à l’endommagement de la structure voire à son effondrement partiel s’allonge : parkings de la place Vendôme (2012), des Salinières à Bordeaux (2017), de Liverpool (2017), de l’aéroport de Stavanger en Norvège (2020) … Les principales causes de cette évolution résident dans la part de plus en plus grande occupée par les matériaux plastiques dans la composition des véhicules et dans l’augmentation de la largeur des véhicules particuliers qui favorisent la propagation du feu.
Dans ces conditions, la mission propose de renforcer notablement la protection incendie dans l’ensemble des parcs de stationnement, y compris dans les parcs existants, avec une doctrine nationale globale et des dispositions particulières suivants les types de parcs de stationnement (IGH, ERP, ERP largement ventilés, BUP, Habitation). Dès lors, la mise en place de dispositifs d’alarme et d’extinction automatique obligatoires pour les parcs accueillant du public ainsi que le déploiement dans le résidentiel de dispositifs d’alarme incendie conduisant à l’appel des secours après vérification de l’alarme sont recommandés.
Le passage du véhicule thermique à l’électrique ne conduit pas à un risque d’incendie supérieur. Le comportement au feu d’un véhicule électrique, caractérisé par une durée plus longue et des reprises toujours possibles, rend néanmoins l’intervention des sapeurs-pompiers plus difficile. Le déploiement des points de recharge électrique normale (jusque 22 kW) dans l’ensemble des parcs de stationnement couverts peut donc être encouragé. La mission souligne toutefois les risques notables associés à l’utilisation de rallonges et de câbles inadaptés pour la recharge des véhicules électriques ainsi qu’à la recharge à domicile des batteries d’engins mobiles électriques (trottinettes, bicyclettes, hoverboard …) qui a récemment déclenché, notamment à New York, plusieurs incendies avec des victimes.
| Damien Carles / TerraÉléments en soutien à un plan d’action :
Le réchauffement climatique entraîne de fortes accélérations de mouvements naturels et des déstabilisations des glaciers, des glaciers rocheux et des parois en gel permanent (pergélisol) dont les conséquences sur les vies et activités humaines, au-delà de la fréquentation de la haute montagne, peuvent être importantes en vallée pendant les prochaines décennies.
Ces risques sont en France localisés dans un assez faible nombre de grands massifs alpins. Un processus de levées de doutes en cours est conduit par l’ONF pour mieux sérier les sites présentant des risques majeurs. La mission propose d’accélérer ce programme pour disposer aussi rapidement que possible d’une vision claire des enjeux. L’ensemble de ces évolutions, dont le calendrier et la brutalité resteront incertains, suppose de renforcer l’exploitation des moyens de télédétection et de suivi de la situation et de compléter les sites qui doivent faire l’objet d’une surveillance spécifique.
La mobilisation des acteurs est réelle. Au-delà des dynamiques de coopération locales existantes, la mission estime opportun de structurer une communauté opérationnelle regroupant les scientifiques, les gestionnaires du risque et les experts de terrain, avec un objectif d’interfécondité entre travaux de recherche et prévention des risques, un croisement effectif entre besoins de l’opérationnel et capacité de la recherche à y apporter des réponses appropriées, des flux d’informations et une meilleure visibilité de ce domaine de recherche. Cette structuration pourrait prendre la forme d’un groupement d’intérêt scientifique (GIS). La mission a sollicité les laboratoires impliqués dans la recherche sur les risques d’origine glaciaire et périglaciaire (ROGP) pour produire une première évaluation des moyens nécessaires en vue de réaliser plusieurs actions de recherche urgentes et propose sur cette base, de dynamiser la recherche sur les ROGP au moyen d’un financement « Flash » de l’agence nationale de la recherche (ANR).
Efficacité et efficience de l’action publique
Veiller à l’amélioration de l’action publique (État et collectivités territoriales), à l’efficacité et l’efficience des services du pôle ministériel dans un cadre interministériel renforcé et à celles des opérateurs sous tutelle.
Près de 60% des missions de l’IGEDD
se rapportent à l’évaluation de la performance des moyens réunis pour la mise en œuvre des politiques publiques ministérielles : organisations et instruments au service de politiques sectorielles et de politiques régaliennes souvent partagées avec les collectivités territoriales.
| Flaticon
Une des missions confiées à l’IGEDD et à l’IGA concernant la préparation des Jeux olympiques et paralympiques Paris 2024 (JOP 2024) a traité de l’organisation des mobilités des spectateurs, des athlètes et des autres officiels accrédités, ainsi que la pertinence des calendriers de préparation envisagés. En effet, les JOP 2024 accueilleront plusieurs millions de spectateurs du 26 juillet au 8 septembre 2024.
La sécurité et les déplacements de ces spectateurs constituent des enjeux majeurs pour la réussite de cet événement mondial. L’essentiel des épreuves se dérouleront en Ile-de-France, d’autres en province, Marseille et Lille par exemple. Les acteurs des mobilités sont mobilisés depuis de nombreux mois pour préparer la manifestation.
L’ensemble des sujets était couvert par la mission ; il convenait de vérifier également la prise en compte des déplacements quotidiens des habitants pour contribuer à l’acceptabilité de cet évènement aux multiples retombées en terme d’image pour notre pays.
| Arnaud Bouissou/Terra
La contribution du transport aérien au réchauffement climatique est significative et en croissance, ce qui pose un défi particulier compte tenu de l’objectif de neutralité carbone en 2050 fixé au niveau européen.
Les prix d’appel très faibles proposés par certaines compagnies posent question dans la mesure où ils encouragent le développement du transport aérien : c’est ce qui a conduit l’Autriche, puis le Parlement français en 2021, à promouvoir une mesure de prix minimum pour les billets d’avion au niveau européen, qui nécessiterait une modification du cadre réglementaire qui pose le principe de la liberté tarifaire. L’IGEDD et l’IGF ont analysé en détail la pertinence et la faisabilité d’une telle mesure, un rapport au Parlement sur le sujet étant prévu par la loi. Avec une définition de « prix minimum » au niveau des taxes remboursables, l’exploitation d’une base de prix a permis toutefois de révéler la rareté de leur occurrence.
La mission s’est enfin attachée à identifier des pistes de réflexion – sobriété, incitations au report modal- qui pourraient être poursuivies, en complément du volet aérien du paquet « Fit for 55 » discuté au niveau européen, afin d’atteindre les objectifs fixés en matière de maîtrise de l’impact environnemental du transport aérien.
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Dans les zones touristiques, les prix de l’immobilier sont élevés et progressent plus vite qu’ailleurs, avec des tensions pour accéder au logement aussi bien sur le parc social que sur le parc privé. Pour des revenus des habitants à peine supérieurs à ceux de la moyenne nationale, la conjonction d’un taux d’effort élevé et d’une offre peu abondante, conduit ainsi certains publics, y compris les primo-accédant, à devoir se reporter en rétro-littoral comme en fonds de vallées pour y trouver leur résidence principale. Ces déséquilibres résultent notamment du développement des résidences secondaires et de l’explosion des locations de courte durée touristiques via les plateformes numériques d’intermédiation et de transaction.
Pour remédier à ces situations, la mission fait d’abord des propositions en matière fiscale, en particulier supprimer l’avantage dont bénéficie la location meublée touristique, et en matière de zonages de la politique du logement afin de mieux refléter les tensions immobilières et maîtriser les usages concurrents de la résidence principale. Elle propose aussi, notamment, d’élargir aux locations de courte durée les obligations en termes de performance énergétique applicables aux locations en résidence principale et de donner aux communes de moins de 200 000 habitants la compétence pour instituer une règlementation du changement d’usage des locaux d’habitation dans les mêmes conditions que les autres communes.
Si certaines mesures relèvent de l’État, il appartient aux collectivités territoriales concernées de s’emparer des outils disponibles, en particulier de produire des logements sociaux, le taux de ces logements étant en moyenne deux fois moins élevé dans l’ensemble de ces zones touristiques que sur le reste du territoire. À long terme, la construction et la rénovation du parc constituent en effet le seul moyen durable de répondre à une demande alimentée par des tendances démographiques lourdes et accentuée par de nouvelles pratiques résidentielles (habitat polytopique) et d’activité professionnelle (télétravail)
| Crédit photographique : Didier KrugerLa zone des cinquante pas géométriques (ZPG), bande littorale d’environ 80 mètres de large totalisant plus de 8 000 ha autour des îles des Antilles françaises, existe depuis la colonisation de ces territoires par la France au XVIIème siècle.
Bien qu’inconstructible à l’origine pour des raisons militaires, elle accueille aujourd’hui plus de 25 000 bâtis. En dépit de plusieurs campagnes de régularisation - la plus récente et importante, engagée en 1996 - environ 5 000 de ces constructions sont encore dépourvues de titre de propriété et ne sont pas engagées dans une régularisation.
Le poids de l’histoire coloniale et du passé esclavagiste, la pauvreté exceptionnelle – plus du tiers des habitants sous le seuil – et un attachement très fort à la terre expliquent cette résistance particulière aux injonctions du pouvoir central, fondée sur un profond sentiment de légitimité à défaut du respect de la légalité, parmi une population qui n’a majoritairement pas les moyens d’accéder au logement social.
A cette problématique, sont venues plus récemment se greffer celle des risques majeurs - y compris pour les vies humaines, engendrés par séismes, cyclones et submersion marine – et celle de la protection de l’environnement, accroissant la difficulté d’une normalisation définitive.
La mission s’est attachée à identifier et décortiquer l’ensemble des pratiques et des mécanismes administratifs impliqués, avant de proposer la mise en œuvre coordonnée de l’ensemble des constituants d’une solution globale et définitive du problème, dont la base législative a été fixée en 2021 par la loi « climat et résilience ».
« L’abolition des 50 pas » devient ainsi un objectif réaliste qui nécessitera toutefois, en bonne articulation avec les collectivités locales, une mobilisation opérationnelle de l’État sur un long terme.
L’audit interne des agences de l’eau (Ae), mené conformément au programme ministériel d’audit, a porté sur le système des AE élargi à leur tutelle technique : la direction de l’eau et de la biodiversité. Il s’agit du premier audit de ce type depuis la création des agences par la loi sur l’eau de 1964.
La mission estime, sur la base de la documentation qu’elle a reçue et des auditions qu’elle a menées, que la participation des agences à la mise en œuvre de la politique de l’eau donne satisfaction, à la hauteur des forts enjeux de cette politique. Leurs instances (comités de bassin et conseils d’administration), et leurs équipes dirigeantes sont motivées et fortement mobilisées.
L’audit donne une assurance raisonnable sur les dispositifs de contrôle interne et la capacité des agences et de leur tutelle à maîtriser les risques. Il relève des bonnes pratiques.
Plusieurs points de vigilance sont néanmoins notés. Parmi les principales recommandations du rapport, il convient notamment de mentionner le besoin d’un système d’indicateurs plus orienté vers les résultats, une vigilance sur les moyens alloués aux agences, en particulier en effectifs, pour garantir l’atteinte des objectifs qui leur sont fixés et permettre le recrutement des compétences nouvelles nécessitées par les axes du onzième programme, une vigilance sur la sélectivité des actions requises par ces axes ainsi que sur la poursuite de la complétude du système de contrôle interne.
La réserve naturelle nationale de la plaine des Maures a été créée en 2009 pour préserver un territoire riche en biodiversité et notamment les tortues d’Hermann. En août 2021, un incendie, qui a parcouru plus de 50% de la surface de la réserve, a déclenché une vive polémique concernant les modalités de gestion de cette espèce en lien avec la défense des forêts contre les incendies (DFCI).
Le conseil départemental du Var s’est alors retiré de la gestion. Face à ce constat, la mission a recommandé d’inscrire la réserve dans un projet de territoire pour retrouver une gouvernance plus apaisée par l’écoute et la concertation avec les acteurs socio-économiques et les élus parties prenantes de la réserve afin de co-construire avec eux des pratiques et des itinéraires techniques qui permettent de respecter les objectifs et la réglementation de la réserve. La place de la police doit être repensée avec une approche plus progressive pour les infractions n’ayant pas d’impact direct sur le milieu naturel tout en maintenant une forte mobilisation sur les atteintes majeures à l’intégrité de la réserve. Concernant la DFCI, la mission recommande de réaliser un plan intercommunal de débroussaillement et d’aménagement forestier (PIDAF), centré sur le périmètre de la réserve, et d’élaborer en concertation des itinéraires techniques pour les principaux travaux permettant d’alléger les procédures administratives.
Concernant le choix du futur gestionnaire, un appel à manifestations d’intérêt est recommandé sur la base d’un cahier des charges qui prévoit une période de transition afin que le futur gestionnaire crée des liens de confiance avec les acteurs du territoire, initie des concertations sur les sujets essentiels identifiés et prépare un projet stratégique qui constituera le socle du 2ème plan de gestion.
La mission visait à clarifier les responsabilités respectives des Régions et de l’État afin de rechercher une meilleure efficience dans la mise en œuvre des outils de protection des espaces naturels. La mission a constaté que la mesure de décentralisation partielle du réseau Natura 2000 inscrite dans la loi 3DS ne faisait pas consensus et suscitait diverses inquiétudes parmi les parties prenantes notamment au regard du risque de contentieux européen. Dans la durée, cette décentralisation pourrait être de nouveau questionnée. A court terme, la mission a proposé de mettre rapidement en place une gouvernance spécifique à Natura 2000, aux niveaux national et régional, et de mutualiser les compétences de l’État dans des unités communes DREAL-DDTM pour assurer la gestion des sites à composante maritime non décentralisés.
Pour les autres aires protégées, la nouvelle stratégie nationale (SNAP) pose un modèle de la protection forte qui nécessite de mettre en cohérence les notions et références de la stratégie française avec les références européennes et internationales. La qualification ou le renforcement du niveau de protection d’une partie des aires protégées existantes, sur la base d’un référentiel de critères objectifs à élaborer, est un moyen efficace pour atteindre les objectifs de la SNAP.
La mission a également analysé les causes qui conduisent à des délais importants pour créer des aires protégées sous protection forte. Elle a détaillé une vingtaine de propositions de simplification, de déconcentration ou de clarification des procédures de création et de modification pour les réserves naturelles, les arrêtés préfectoraux de protection, les réserves biologiques et les parcs naturels régionaux.
| Arnaud Bouissou/TerraPour l’aider à rédiger une ordonnance réformant le contrôle des règles de construction prévue par la loi Climat Résilience, le Gouvernement a demandé à l’IGEDD d’étudier les voies d’amélioration de ce contrôle et, en particulier, une généralisation des attestations de conformité ou de bonne prise en compte des différents champs de la réglementation.
Plutôt qu’une généralisation, la mission de l’IGEDD a formulé des recommandations visant une fiabilisation, un pilotage et une évaluation du régime d’attestation actuel dont le crédit auprès des acteurs est faible et l’efficacité non établie. Elle a proposé toutefois, au regard des conséquences du dérèglement climatique, l’ajout d’une attestation pour les constructions neuves soumises au risque de « retrait-gonflement des argiles » (RGA).
Par ailleurs, constatant un large consensus parmi les acteurs de la construction en faveur du maintien d’un contrôle administratif, notamment pour concourir à l’égalité de la concurrence, la mission a fait une série de propositions de nature à rendre plus efficaces les pouvoirs de police de l’administration dans ce domaine.
A la suite de ces recommandations, le Gouvernement a adopté l’ordonnance n° 2022-1076 du 29 juillet 2022 qui complète et renforce le régime de police administrative sur le contrôle des règles de construction en veillant à sa cohérence avec le régime de police judiciaire. Cette ordonnance fait évoluer la liste des attestations et prépare la voie à une amélioration de la collecte, de l’exploitation et de la valorisation de ces dernières, permettant de renforcer l’accompagnement des acteurs pour une meilleure prise en compte de la réglementation.
Les audits PNRR ont constitué environ 70% de l’activité d’audit de l’IGEDD en 2022.
13 missions d’audits couvrant 13 mesures cibles et 6 mesures jalons du plan national de relance et résilience (PNRR) concernant le pôle ministériel ont été réalisées pour le compte de la commission interministérielle de coordination des contrôles des fonds européens en France (CICC). 25 auditeurs de l’IGEDD ont été mobilisés de juin à novembre 2022.
De nombreux tests de corroboration effectués à partir d’échantillons et d’analyses de données ont été effectués avec un progiciel spécialisé.
Les audits ont confirmé que pour la majorité des mesures cibles et jalons, les objectifs quantitatifs ou qualitatifs ont été atteints, voire dépassés : rénovation énergétique des bâtiments privés (MaPrimRenov, MPR) et logements sociaux ; bonus écologique véhicules légers ; préservation de la biodiversité et sécurisation des réseaux, ;soutien aux secteurs ferroviaires et aéronautiques ; modernisation des centres de tri ; densification urbaine, jalons économie circulaire ; RE 2020 et loi climat et résilience.
Les cibles fixées n’ont pas été atteintes en 2022 (hydrogène décarboné, bonus écologique pour les véhicules lourds, bornes électriques à quai pour le verdissement des ports), soit que les dispositifs se sont avérés insuffisamment attractifs pour les bénéficiaires ; soit que les travaux n’aient pu être assez avancés pour pouvoir valider la conformité de la mesure.
Quatre mesures de soutien au secteur ferroviaire (4,05 Md€), ont été auditées conjointement avec l’IGF. En raison des complexités de leur vérification, le rapport définitif a été transmis fin janvier 2023.
L’IGEDD a émis une opinion raisonnable globale de maîtrise des risques portant sur la robustesse des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les délégataires de gestion.
Des recommandations ont été faites à certaines directions générales ou à des opérateurs, s’agissant du renforcement du pilotage du fonds de résilience et de relance (FRR) et des dispositifs de contrôle interne.
Les risques de fraude, d’atteinte à la probité, de conflits d’intérêt ou de possible double financements par d’autres fonds européens ont été examinés. La synthèse des audits PNRR a fait état d’une opinion favorable, avec quelques réserves (actions de sensibilisation et de prévention à intensifier dans certains services (par exemple procédures informatisées de validation de dossiers) Qui ont à gérer des masses de données très importantes (MPR, bonus écologique).
En 2023, comme en 2022 et en 2021, l’IGEDD devra conduire d’autres audits relatifs aux mesures du PNRR, qui mobiliseront les compétences et les méthodologies acquises (les exigences de la commission européenne sont fortes à cet égard).
Depuis 2016 et la loi dite « Sapin 2 », l’agence française anticorruption (AFA) fixe des recommandations applicables aux administrations en matière de lutte contre la fraude. Le secrétariat général du pôle ministériel a élaboré un plan d’action de trois ans, en cours de réalisation. Dans la cartographie ministérielle, le risque d’atteinte à la probité est côté fort. En conséquence, le CMAI avait inscrit pour l’année l 2021 un audit relatif aux risques de fraude.
En outre, les audits réalisés depuis 2021 à la demande de la Commission Européenne pour les mesures du plan de relance et de résilience (PNRR) doivent vérifier l’existence et l’efficacité de mesures anti-fraude, avec un accent sur les conflits d’intérêt et la corruption.
L’IGEDD a donc conduit un audit pendant six mois entre 2021 et 2022, portant sur les atteintes à la probité (corruption, trafic d’influence, concussion, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d’intérêt) et l’escroquerie, qualifiées pénalement. La situation de conflit d’intérêts, inscrite dans le droit en 2013 pouvant favoriser, participer ou dissimuler des atteintes à la probité, a été prise en compte.
L’audit s’est intéressé à tous les acteurs du pôle ministériel (administration centrale, services déconcentrés et établissements publics. Il a constaté une grande hétérogénéité entre les différentes pratiques de gestion des risques de fraude. Les établissements publics en charge de dispositifs d’aide d’Etat sont bien outillés, la plupart des services le sont moins. La centralisation en temps réel des cas avérés ou des anomalies est malaisée, faute d’un dispositif adéquat.
L’audit a rappelé la nécessité pour chaque entité de disposer d’une description analytique de leurs engagements et de décliner leurs missions en processus de production, pour pouvoir cerner avec précision les risques spécifiques importants, en incluant les risques de fraude.
La mise en place de contrôles internes et financier, effective dans certaines directions générales crée des conditions favorables pour prévenir certaines malversations financières. Cependant, l’audit a considéré que l’existence bien établie maintenant de chaines d’engagement bien séquencées et le fait que les ordonnateurs ne sont pas les comptables ne suffisent pas à garantir une maitrise des risques satisfaisante.
L’expérience des systèmes qualité et de la certification ISO offre un bon corpus méthodologique à condition d’harmoniser les démarches.
Dix recommandations ont été formulées dans le rapport d’audit.
Parmi celles-ci :
• Impliquer davantage l’encadrement supérieur dans la lutte contre la fraude.
• Établir un document de cadrage de la stratégie de lutte contre les risques de fraude, adaptant à chaque structure la stratégie ministérielle, accompagné d’un code de bonne conduite porté à la connaissance de chaque agent en responsabilité.
• Décrire systématiquement les processus gérés par les services (octroi de subventions, d’autorisation, d’avis, élaboration de réglementations …) et identifier les risques précis de fraude et les fonctions exposées dans les cartographies spécifiques aux services.
• Désigner un référent alerte par structure.
• Produire des rapports périodiques sur les cas constatés et communiquer sur les sanctions.
• Pour renforcer les initiatives engagées depuis 2019 par le secrétariat général du pôle en relation avec l’AFA, un effort de formation opérationnelle de nombreux agents et une meilleure communication ont également été recommandée par la mission d’audit.
D’ores et déjà, le plan d’action ministériel (PAM) pour la gestion des risques a intégré de nombreux points figurant dans le rapport d’audit de l’IGEDD.
