Focus sur… Mise en œuvre de la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC)

1- Adapter la France à +4°C : de la stratégie à l’action

Les émissions mondiales de gaz à effet de serre continuent à augmenter et les trajectoires actuelles rendent de plus en plus incertaine l’atteinte des objectifs de l’Accord de Paris. Les analyses internationales convergent désormais vers un réchauffement de l’ordre de +3°C à la fin du siècle. Pour la France, cela signifie un réchauffement pouvant atteindre +4°C. Ce niveau de réchauffement ne se traduit pas uniquement par une hausse des températures moyennes, mais par une intensification des événements extrêmes, des tensions accrues sur les ressources en eau, des effets sur les écosystèmes ou encore des perturbations durables des activités économiques et des conditions de vie.
Face à cette perspective, l’adaptation au changement climatique change de nature. Elle ne relève plus d’une simple logique d’anticipation, mais devient une condition nécessaire à la poursuite du fonctionnement des territoires, des infrastructures et de l’économie. Si les acteurs publics et privés ont déjà engagé de nombreuses démarches, celles-ci restent encore hétérogènes et souvent difficilement comparables. L’enjeu n’est donc plus seulement de produire des connaissances, mais aussi de structurer un cadre commun permettant d’agir de manière cohérente et efficace.

2- Une référence commune pour agir : la TRACC

C’est dans ce contexte qu’a été élaborée par Météo France la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC). Elle permet une lecture simple et opérationnelle du changement climatique en définissant des niveaux de réchauffement à court, moyen et long terme, traduits à l’échelle du territoire national.
Contrairement aux scénarios du GIEC, la TRACC ne repose pas sur des hypothèses d’émissions de gaz à effet de serre ou des trajectoires socio-économiques : elle fournit directement des valeurs de référence du niveau de réchauffement utilisables par les acteurs pour analyser les risques climatiques et concevoir leurs stratégies d’adaptation.

3- Faut-il rendre l’adaptation obligatoire ?

L’introduction d’une référence commune pose toutefois une question importante : faut-il en faire un simple outil d’aide à la décision ou lui conférer des effets juridiques et financiers ? Derrière cette question se joue en fait en réalité la capacité de l’action publique à orienter les décisions individuelles et collectives dans un contexte d’incertitude croissante.
Donner une portée normative à la TRACC présenterait plusieurs avantages. Une telle évolution permettrait de généraliser les analyses de vulnérabilité, d’optimiser l’allocation des ressources et de mieux maîtriser les risques à long terme. Elle contribuerait également à inscrire l’adaptation dans les pratiques courantes des acteurs publics et privés.
Mais cette option comporte aussi des risques. L’introduction de nouvelles obligations pourrait susciter des réticences, en particulier dans un contexte de recherche de simplification réglementaire. Elle pourrait accentuer les inégalités entre acteurs selon leurs capacités techniques et financières, et générer des risques contentieux dans un domaine où les connaissances restent évolutives.
Dans ce contexte, une approche progressive paraît préférable. Il ne s’agit pas d’imposer immédiatement des obligations généralisées (ex. : prendre en compte une évolution de la pluviométrie de X mm/an), mais d’organiser une montée en puissance graduelle, permettant aux acteurs de s’approprier les outils et les méthodes (analyses de vulnérabilité, scénarios d’évolution d’un territoire…) avant d’envisager d’éventuelles contraintes juridiques plus fortes.

4 - Définir d’abord un cadre juridique pour l’adaptation au changement climatique

Contrairement à d’autres états (Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Japon, etc.), la France ne s’est dotée d’aucun cadre juridique (législatif ou réglementaire) pour décliner sa politique d’adaptation. Le Plan National d’Adaptation au Changement Climatique (PNACC) n’est ainsi qu’une stratégie non contraignante dont le processus d’élaboration et le pilotage ne sont pas juridiquement définis.
Adoptant la démarche progressive précitée, il a paru à la mission qu’il était, a minima, nécessaire de donner au PNACC et à la TRACC une valeur juridique. La voie législative paraissant trop délicate à la date de rédaction du rapport, la mission a proposé de passer, dans l’immédiat, par la voie réglementaire en se basant sur le droit européen qui impose aux États membres de réaliser des plans nationaux d’adaptation reposant sur les meilleures connaissances disponibles (voir au point 10 les suites données à cette recommandation).
Ces textes de référence devaient permettre notamment d’imposer ultérieurement des obligations.

5- Un levier : généraliser les études de vulnérabilité

Le cœur de cette approche repose sur un principe simple : plutôt que d’imposer des solutions standardisées, il est préférable de travailler sur la connaissance des risques.
L’un des leviers principaux consiste à rendre progressivement obligatoires des études de vulnérabilité fondées sur la TRACC dans un certain nombre de plans et programmes structurants : documents de planification territoriale, politiques de l’eau, prévention des risques, aménagement ou encore stratégies énergétiques.
Ces études constituent un préalable indispensable à toute stratégie d’adaptation. Elles permettent d’identifier les risques, de hiérarchiser les enjeux et de définir les niveaux de service à maintenir. Elles offrent aussi un cadre d’analyse partagé, facilitant la prise de décision et la coordination entre les différents acteurs d’un territoire. Elles permettent enfin de mettre en évidence les points de fragilité des systèmes territoriaux et d’anticiper les effets en cascade susceptibles d’affecter la continuité des services essentiels.
Cette orientation permet de conserver de la souplesse dans la mise en œuvre, sans réduire les niveaux d’exigence : elle n’impose pas de solutions uniformes, mais garantit que les décisions reposent sur une compréhension robuste et partagée des risques climatiques.

6- Adapter les politiques publiques et les référentiels techniques

L’intégration de la TRACC proposée dans les travaux de l’IGEDD ne se limite pas aux documents de planification. Elle concerne également les normes et référentiels techniques qui encadrent la conception et l’exploitation des infrastructures, des bâtiments et des réseaux. En effet, dans de nombreux secteurs, les paramètres climatiques utilisés aujourd’hui ne reflètent plus forcément les conditions futures. Adapter ces référentiels est donc indispensable pour garantir la résilience des investissements à long terme. À défaut, un risque croissant existe de concevoir aujourd’hui des infrastructures inadaptées aux conditions climatiques futures, générant des coûts de réinvestissement élevés ou des défaillances prématurées.
Pour les gestionnaires d’infrastructures, en particulier dans les domaines de l’énergie et des transports, cela implique de définir des niveaux de service compatibles avec des conditions climatiques plus contraignantes et d’engager les investissements nécessaires pour les maintenir. L’État, en tant qu’actionnaire ou régulateur, a un rôle central à jouer pour orienter ces évolutions.

7- Accompagner les acteurs pour éviter une adaptation à deux vitesses

La réussite de cette transformation repose toutefois sur une condition essentielle : l’accompagnement des acteurs, quel que soit leur niveau (collectivité territoriale, porteur de projet local, filières professionnelles…). L’adaptation nécessite des données fiables, des méthodes partagées, des compétences adaptées, au bon niveau et au bon endroit, et des financements. Sans ces éléments, l’introduction de nouvelles exigences risquerait de creuser les écarts entre territoires ou entre organisations. Le risque serait alors de voir émerger une adaptation à deux vitesses, dans laquelle les acteurs les mieux dotés seraient en capacité d’anticiper et de s’adapter, tandis que d’autres resteraient exposés à des vulnérabilités croissantes.
Cela suppose de structurer une offre intégrée de services climatiques, mobilisant notamment les opérateurs de l’État. Il conviendrait également de renforcer les dispositifs de financement, en particulier pour les études de vulnérabilité et les stratégies territoriales d’adaptation.
Au-delà des outils, il s’agit de construire une véritable gouvernance de l’adaptation, associant l’État, les collectivités territoriales et les acteurs économiques, et permettant de coordonner les actions à différentes échelles.

8- De la simple boussole à un cadre structurant de l’action publique

Définie politiquement sur des bases scientifiques, la TRACC ne constitue pas en elle-même une solution. Elle est un outil, dont l’efficacité dépendra des conditions de sa mise en œuvre. L’enjeu est de dépasser une approche encore largement incitative de l’adaptation pour en faire un cadre structurant de l’action publique. Cela suppose de trouver un équilibre entre incitation et obligation, entre agilité et exigence, mais aussi entre ambition et acceptabilité.
La démarche proposée repose donc sur une logique progressive : doter l’adaptation d’un fondement juridique, développer les outils et les capacités, généraliser les analyses de vulnérabilité, puis, à terme, envisager des évolutions plus contraignantes si nécessaire.
Dans un contexte de changement climatique rapide, cette montée en puissance apparaît indispensable. Elle engage une transformation profonde des politiques publiques et des modes de décision, visant à faire de l’adaptation non plus un complément, mais un pilier de la résilience des territoires et de l’économie. Elle suppose enfin d’intégrer pleinement le changement climatique dans les arbitrages publics et privés, en faisant de la prise en compte des risques climatiques un réflexe de décision à tous les niveaux.

9- Proposition de séquençage des principales recommandations de la mission

Dans le cadre de la démarche progressive et souple qu’elle proposait, la mission a suggéré trois grandes phases selon le schéma ci-dessous :

• d’abord et le plus rapidement possible, fonder juridiquement le PNACC et la TRACC, mettre en place une organisation administrative et des outils financiers permettant à tous les acteurs de préparer leur adaptation au changement climatique, notamment des études de vulnérabilité, sur la base de la TRACC
• ensuite et sur une période plus longue, faire en sorte que l’État et ses grands opérateurs donnent l’exemple en s’adaptant eux-mêmes sur la base de la TRACC et diffusent les moyens d’acculturation de la démarche et ainsi que les outils scientifiques, techniques et juridiques nécessaires ;
• enfin sur une période encore plus longue, décliner et déployer tous ces outils sur l’ensemble du territoire et vis-à-vis de tous les acteurs.

10- Des recommandations déjà mises en œuvre

Le gouvernement a déjà partiellement mis en œuvre les recommandations du rapport en prenant un décret donnant une valeur juridique au PNACC et à la TRACC et un arrêté fixant les valeurs de la TRACC.

Les auteurs

• Laurent Machureau, Fabien Palhol, Sabine Saint-Germain, Marc Strauss

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