FOCUS sur… la territorialisation du besoin en logements

La mission IGEDD menée de janvier à septembre 2024 avait pour objet la territorialisation des besoins en logement et l’évaluation des outils à la disposition des collectivités territoriales et des services de l’État pour mieux les connaître et, surtout, mieux y répondre, dans une recherche d’articulation entre réponse aux besoins et transition écologique.

Dans un contexte de tension sur l’offre de logements d’une part et de nécessité de réduire l’impact carbone de la filière construction d’autre part, il s’agissait d’objectiver les justes besoins en construction neuve pour alimenter les travaux en cours sur la planification écologique.

Les objectifs assignés à la mission étaient les suivants

• Établir un bilan des besoins de logements et des objectifs de création de logements fixés par les communes et intercommunalités notamment dans le cadre de leurs programmes locaux de l’habitat (PLH) et de la production réelle constatée par territoire au regard des besoins nationaux estimés par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP)
• Évaluer la disponibilité et la performance, pour les collectivités locales comme pour les services de l’État, des outils disponibles, aux niveaux national et local, pour estimer les besoins, fixer des objectifs adaptés, en mobilisant les gisements de production alternatifs à la construction neuve et suivre la production réelle
• Compléter l’analyse par des études de cas représentatives de contextes territoriaux distincts permettant d’illustrer concrètement la diversité des enjeux à l’échelle locale.

Les principaux constats

La mission a constaté un quasi-consensus sur les principales composantes du besoin (cf. infographie) mais des divergences sur la manière de les traduire en chiffres, liées au caractère normatif de la « satisfaction » du besoin (durée cible de résorption du mal logement, critères de suroccupation et d’habitabilité, …), à la variabilité des données/méthodes de projection ou périodes de temps étudiées, ainsi qu’au reflet des convictions des auteurs quant à l’impact potentiel à attendre de telle ou telle politique publique (mesures de mobilisation des logements ou bureaux vacants, de résidences secondaires, encadrement de la location courte durée, …)

La publication par le service des donnée et études statistiques (SDES) et l’Insee d’études approfondies sur chaque thématique sous-jacente permet d’objectiver les chiffres, de poser les termes des échanges à venir sur les grands enjeux et d’étayer la manière de projeter les estimations des besoins en logements.

Ainsi, les projections de nombres de ménages publiées par le SDES et l’Insee en décembre 2023 ont confirmé un besoin soutenu de logements à court terme, principalement porté par le vieillissement et la décohabitation, mais également une baisse importante à l’avenir (sous réserve des niveaux de production antérieurs).

La publication du SDES de juin 2025 (Besoins en logements à horizon 2030, 2040 et 2050) confirme cette inflexion, met en avant le besoin de différenciation territoriale et apporte les éléments pour une analyse à l’échelle des zones d’emploi sur chacune des composantes du besoin en logements.

En effet, la mission souligne que le débat sur le seul nombre de logements à construire au niveau national masque les vrais enjeux et questions de fond à travailler collectivement pour coordonner le besoin de loger les ménages et celui de réussir la transition écologique (ZAN et réduction des GES) :

• quels besoins en termes de localisation, de taille, de typologie ?
• quelle vision des devenirs possibles en matière d’aménagement du territoire ?
• jusqu’où souhaite-t-on aller dans la définition normative de la satisfaction des besoins, dans l’incitation (la coercition ?) pour articuler les aspirations des Français avec les objectifs de sobriété ?
• quels modes de production (et pas seulement de construction) sont les plus compatibles avec ces objectifs et comment les développer

La vraie question n’est pas tant « combien ? », que « où, quoi, comment, jusqu’où ? »

De fait, le besoin est inégalement réparti¹. Par ailleurs, un logement vacant en Creuse ne répondra pas à une pénurie de logement à Rennes… d’où la nécessité d’une analyse territorialisée pour articuler besoins locaux et mobilisation des gisements.

Or, le territoire est encore très imparfaitement couvert par les documents de planification, empêchant d’objectiver les besoins locaux, d’en consolider une vision nationale, de les comparer aux projections nationales de besoins ou encore de les confronter aux réalisations :

• les PLH et le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH) en Ile-de-France couvrent seulement 66% de la population, et certains territoires « tendus » ne sont pas couverts
• 31% des autorisations de construire sont situées dans des territoires non couverts (dont 14% en zone peu ou pas tendue).

Pour autant, le logement ne peut être dissocié, pour l’évaluation de ses besoins, des autres dimensions de l’aménagement du territoire (emploi, transports, équipement).

La relance des exercices prospectifs et planificateurs à l’échelle nationale (stratégie nationale d’aménagement du territoire - SNAT) permet de proposer un cadre de cohérence de cet aménagement du territoire aux différentes échelles. Les régions sont dans ce contexte un échelon intermédiaire à conforter entre national et local, avec un rôle clé pour l’articulation avec les COP régionales (planification écologique)et les https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/sraddet-schema-strategique-prescriptif-integrateur-regions

En ce qui concerne les modalités de production des logements, on constate des évolutions encourageantes :

• 43% des surfaces consacrées au bâti entre 2005 et 2013 l’ont été en renouvellement urbain : recyclage de friches, densification douce ;
• si la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) est encore fortement portée par l’habitat, elle est en recul et on constate une évolution positive de la mobilisation de bâti existant, à consolider : surélévation, mobilisation de logements vacants ou de résidences secondaires, transformation de bâtiments existants…

L’optimisation de l’usage du parc existant (notamment le parc vacant et les résidences secondaires) présente des enjeux et appelle des réponses différentes selon les territoires. En particulier, une certaine vacance « frictionnelle » est nécessaire et saine alors que la vacance « structurelle » est problématique et signe de difficultés, mais la frontière est poreuse entre les deux types de vacance et ce gisement mérite d’être encore travaillé.

Concernant les outils à la disposition des services de l’État et des collectivités, la mission constate qu’ils sont nombreux et riches, mais segmentés et mériteraient d’être mieux organisés, coordonnés et portés. En particulier :

• Otelo² doit devenir l’outil de référence pour l’estimation des besoins en logements ;
• Sitadel³ doit permettre de suivre plus finement la production dans toutes ses dimensions (y compris transformation de bâtis existants, restructuration…) ;
• le suivi des documents d’urbanisme doit intégrer le volet logement.

Enfin, s’il existe un consensus sur la nécessité de s’inscrire dans les enjeux de la transition écologique, le cadre de référence concernant les impacts écologiques du secteur n’est pas stabilisé et les objectifs de la filière sont à expliciter. En particulier, les objectifs de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) du secteur du logement sont dispersés dans plusieurs briques, avec des émissions indirectes comptabilisées dans les briques « industrie » et « énergie » et une brique « bâtiment » qui ne porte que sur l’exploitation, hors construction.

Les principales recommandations

La mission formule une quinzaine de recommandations, autour de cinq grands thèmes :

1. Relancer une vision nationale de l’aménagement du territoire

Construire une vision partagée et renouvelée de l’aménagement du territoire intégrant les enjeux de la lutte contre le changement climatique, de la sobriété foncière, de la souveraineté économique et du plein emploi, tout en répondant aux besoins en logements : établir une vision nationale et articuler les différents échelons territoriaux autour de visions locales compatibles.
Remettre en place un dialogue partenarial renforcé avec les principaux acteurs du logement et les collectivités territoriales pour faire émerger des scénarios de référence des besoins en logements

2. Territorialiser les besoins en logement via la région et étendre l’obligation de PLH

Conforter le niveau régional comme échelon intermédiaire permettant l’articulation entre les différents niveaux de réflexion, de projection et d’action en matière de production de logements.
Étendre l’obligation d’élaboration des PLH aux EPCI qui comptent au moins une commune en zone A, ainsi qu’à ceux comprenant une ou plusieurs communes soumises à la loi SRU. Renforcer le cadre de contraintes liées à l’élaboration d’un PLH, tant sur les délais que sur le contenu, animer le suivi des PLH plus fermement et clarifier le cadre applicable aux PLUi-H.

3. Mieux mobiliser le « déjà-là »

Améliorer les données et outils permettant l’exploration des gisements alternatifs et leur mobilisation, interroger les modèles économiques associés, partager la connaissance acquise et les retours d’expérience / d’expérimentations, évaluer les mesures de régulation déjà mises en œuvre ; approfondir en particulier le phénomène de la vacance, en dinstinguant vacance frictionnelle et vacance structurelle.

4. Coordonner les outils sous un pilotage renforcé de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

Prioriser et organiser les différents outils nécessaires aux différentes étapes de la conception et de la mise en œuvre de la réponse aux besoins en logements au sein d’une architecture globale sous le pilotage et la coordination de la DGALN, avec un portage au plus haut niveau et en associant les acteurs du logement, comme une boîte à outils partagée des politiques du logement. Améliorer et conforter certains outils stratégiques.

5. Clarifier les objectifs écologiques assignés au secteur (ZAN, neutralité carbone)

Développer la connaissance concernant l’émission de gaz à effets de serre (GES) de la production de logements sous ses différentes formes (construction neuve, démolition-reconstruction, réhabilitation…), clarifier les objectifs assignés au secteur pour accompagner la transition écologique (notamment SNBC), accompagner les décideurs locaux pour traduire ces enjeux en objectifs explicites sur le logement et en actions territorialisées.

Les auteurs de la mission

Thierry Bonnet, Stéphan Combes, Clémentine Pesret

Télécharger le rapport

¹les 16 zones d’emploi de France métropolitaine accueillant les flux de ménages les plus élevés sur la période 2020-2050 (en volume) concentreraient 49 % de l’ensemble de la progression du nombre de ménages en France métropolitaine, alors qu’elles ne comptent que 30 % du nombre total de ménages en 2020 – SDES, juin 2025
² Otelo est un outil d’estimation des besoins en logements dans les territoires, proposé par la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature du ministère de la transition écologique (DGALN), en partenariat avec le Cerema. https://otelo.developpement-durable.gouv.fr/
³Sitadel est une base de données regroupant les informations relatives aux autorisations d’urbanisme. À compter de mars 2026, les données sur la construction neuve de logements et de locaux non résidentiels sont produites à partir du dispositif Sitadel3, qui remplace Sitadel2. Dans le cadre de l’ouverture des données publiques, le Service des données et études statistiques, SDES, met à disposition une large partie des informations concernant les autorisations d’urbanisme qui y sont renseignées par les collectivités territoriales et les DDT.