Focus sur… les inondations dans le Pas-de-Calais : Rapport de la mission d’appui au Préfet de la région des Hauts-de-France pour renforcer la résilience des territoires touchés par les inondations

Les épisodes successifs de pluie en novembre 2023 et début janvier 2024 ont provoqué, dans plusieurs territoires du nord de la France, en particulier dans le Pas-de-Calais, des inondations qui ont duré plusieurs semaines. Le Premier ministre, Gabriel Attal, a souhaité, dès sa nomination, qu’une mission interministérielle IGEDD, l’Inspection générale de l’administration (IGA), le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) soit constituée à la suite de ces inondations pour proposer à la fois des pistes d’amélioration de la gouvernance et des axes de la résilience de ces territoires. Les travaux se sont appuyés, en particulier, sur une écoute approfondie des acteurs du territoire.

Le Pas-de-Calais : un territoire vulnérable soumis à une fréquence accrue des catastrophes naturelles dans le contexte du changement climatique

Un territoire comportant des bassins versants différenciés, touché par des inondations de différents types …

Le nord-ouest du département du Pas-de-Calais a subi plusieurs épisodes de précipitations dont le cumul est sans précédent. Ce phénomène a provoqué des crues dans les bassins de l’Aa, de la Liane et de la Canche, parfois plus que centennales, sous forme d’inondations par débordement, mais aussi de phénomènes de ruissellement et de remontées de nappes. Ces bassins présentent chacun des spécificités fortes. Dans la plaine du Calaisis et de Flandre maritime, plus grand polder français, les eaux s’écoulent très lentement, grâce à plus de 1 500 km de canaux de toutes tailles. La Liane et la Canche, qui se jettent dans la Manche, sont des petits fleuves côtiers qui connaissent des crues plus violentes et de plus courte durée. Le bassin de la Lys, relié à l’Aa par le canal à grand gabarit, a également été touché, au moins à l’aval d’Aire-sur-la-Lys.

… largement engagé dans la prévention des inondations, mais ayant également connu des évolutions de nature à le rendre plus vulnérable.

La géographie et l’histoire de ces territoires ont donné une place importante à des acteurs spécifiques dans la gestion de l’eau, comme les Associations syndicales agrées que sont les sections de wateringues, un syndicat mixte spécialiste l’Institution intercommunale des wateringues, ou encore Voies navigables de France. Les collectivités locales, porteuses de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » - dite « Gemapi », se sont toutes structurées en syndicats mixtes à l’échelle des bassins versants. Elles ont bien pris en main, à cette échelle pertinente, la prévention des inondations, en portant des programmes d’action et de prévention des inondations (PAPI) successifs et des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), et en renforçant progressivement leurs effectifs et leurs moyens financiers, grâce à une augmentation de la taxe dédiée.

Cependant, comme beaucoup de territoires, le Pas-de-Calais et le Nord ont aussi vu leur vulnérabilité s’accroître avec :

• une urbanisation dans des zones humides ou inondables et l’implantation d’entreprises parfois dans le lit majeur de cours d’eau,

• une évolution des modes d’occupation des sols et des pratiques agricoles, marquée par un recul du maraîchage et de la prairie au profit des grandes cultures, avec une augmentation tendancielle de la taille des parcelles,

• enfin, un renfort en infrastructures de gestion de l’eau (pompes…), qui participe d’une perte de la culture du risque.

Au bout du compte, les politiques d’aménagement du territoire comme celles de développement économique n’ont pas toujours été en cohérence avec l’effort de prévention des inondations.

L’adaptation au changement climatique impose une nouvelle ambition appuyée sur une coordination accrue, une approche globale de l’eau (eaux continentales et marines, rareté et abondance de la ressource) et une meilleure articulation des politiques publiques dans des démarches de résilience.

Des leviers pour aller vers une stratégie de résilience dans chaque territoire

La mobilisation de l’État et de tous les acteurs locaux, dans la suite des inondations, a visé à apporter des réponses immédiates aux sinistrés, ainsi qu’à engager les travaux à mener avant l’hiver prochain. Cet effort, dès lors qu’il est mené en veillant à éviter ce qui serait, à terme, contre-performant, participe d’une démarche de résilience qui doit s’inscrire dans la durée, appuyée sur des objectifs clairs et aussi partagés que possible.
Les axes dégagés dans le rapport proposent le cadre d’actions à mener à moyen et long terme, un enjeu majeur étant de faire durer la mobilisation liée à la catastrophe. Aussi, pour lancer la dynamique dès à présent, il est proposé de réunir l’ensemble des parties prenantes à l’été 2024, lors de séminaires de retour d’expérience pour permettre une compréhension partagée de l’événement, préciser le socle de prévention, et s’inscrire dans des démarches de résilience.

Aménager les territoires pour vivre avec l’eau

L’amélioration de la gestion de l’eau se joue nécessairement à l’échelle des bassins hydrographiques, de l’amont à l’aval, en articulation avec l’urbanisme. Elle doit impliquer tous les acteurs. Certaines actions prévues dans les PAPI méritent d’être mises en exergue, accompagnées spécifiquement ou développées :

• toutes les actions qui concourent à retenir l’eau en amont - réalisation des travaux d’hydraulique douce, de prévention du ruissellement et de rétention des eaux qui sont prévus notamment comme des services environnementaux produits par l’agriculture. L’optimisation de leur financement peut permettre de les démultiplier ;

• des démarches de recomposition urbaine dans les quartiers les plus impactés par les inondations, engagées sur la base du retour d’expérience, en mobilisant les agences d’urbanisme du territoire, et le cas échéant les dispositifs de l’État ;

• des plans de gestion et d’entretien concertés et partagés des cours d’eau, fossés et canaux ; en mettant en place le suivi de ce réseau pour favoriser des échanges d’information efficaces ;

• un diagnostic complet du fonctionnement des rejets à la mer, pour évaluer les ajustements de nature à améliorer leurs capacités en tenant compte de l’élévation attendue des niveaux marins.

Renforcer la prise en compte de la résilience dans les planifications stratégiques

Les plans et démarches qui existent aux différentes échelles des territoires contribuent déjà à une réduction de la vulnérabilité du territoire. Ils méritent d’être mieux exploités et mobilisés avec :

• une amélioration continue de la connaissance des hydro-systèmes (eaux de surface et eaux
  souterraines, biseau salé, évolution du trait de côte…) ;

• la révision à venir de tous les documents de planification (SRADDET, PLU, SCoT) à l’horizon 2028 pour y intégrer pleinement les enjeux de gestion de l’eau, et celle des PAPI pour y améliorer la prise en compte des enjeux d’aménagement ;

• la mobilisation, dans un mandat clair des opérateurs du foncier dans les Hauts-de-France, pour qu’ils deviennent acteurs à part entière de la résilience.

Deux groupes de travail, à l’échelle du bassin hydrographique et en lien avec le Comité de Bassin Artois-Picardie, viseront à l’échange des bonnes pratiques, la mise en réseau, la responsabilisation de tous les acteurs qui sont un levier fort d’amélioration :

• sur le ruissellement et l’érosion des sols, présidé par un représentant du monde agricole ;

• sur la gestion des eaux pluviales urbaines et de l’eau en ville.

Améliorer la gestion de la crise sur la base du retour d’expérience et travailler sans relâche à la culture du risque

L’éradication de tout risque par des interventions structurelles n’est pas réaliste : la prise en charge, anticipée au mieux, des crises liées aux phénomènes les plus graves, est un complément indispensable, sur la base :

• d’un retour d’expérience du dispositif de pompage mis en place pendant la crise pour prévoir les adaptations :
  • réviser et préciser les protocoles de gestion des ouvrages hydrauliques ;
  • organiser la prise en main par le préfet compétent en crise du pilotage de l’ensemble du système de pompage y compris pour le territoire des sections de wateringues ;
  • préciser la place des collectivités locales compétentes dans les Centres opérationnels départementaux ;
  • améliorer les protocoles de communication, en particulier à destination et au bénéfice des élus pour une meilleure circulation de l’information, de manière à garder la confiance des administrés.

• de la mise en place des systèmes d’information qui permettent d’avoir une visibilité sur les niveaux d’eau de l’ensemble des ouvrages en gestion normale et en crise et sur la capacité de rétention du système ;

• de réunions d’échange sur les documents d’information communale sur les risques majeurs (DICRIM) entre élus locaux.

Conforter et adapter les moyens de l’État central à hauteur de sollicitations croissantes

Afin d’être à la fois toujours plus réactif dans la phase post-crise et relèvement, et en mesure d’accompagner la mobilisation des collectivités locales en matière d’adaptation, il est proposé de :

• créer une cellule d’experts nationale, interministérielle, pérenne, pluridisciplinaire, mobilisable pour accompagner les territoires confrontés à des catastrophes naturelles ;

• mettre en place un instrument financier de l’État pour répondre aux enjeux de l’adaptation au changement climatique, dimensionné à hauteur des ambitions, et augmenter tendanciellement le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Gouvernance : des évolutions structurantes vers une démarche de résilience

Une évolution de la gouvernance est également un levier de démarches de résilience, en particulier pour renforcer et organiser les coopérations requises (amont/aval, urbain/rural, autorités/acteurs économiques).
La structuration des syndicats en charge de la GEMAPI doit cependant rester cohérente en termes hydrographiques, à l’échelle des bassins versants ; viser leur robustesse (taille des équipes, moyens financiers) ; garder un lien étroit avec les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les communes ; et maintenir les dynamiques de prévention actuelles.
Une évolution ambitieuse et efficace de la gouvernance sous l’égide du préfet coordonnateur de bassin viserait à :

• évoluer vers des syndicats mixtes ouverts, portant toutes les compétences de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) (inondation, ruissellement, submersion marine, érosion des sols…), avec une taxe adaptée et reversée aux syndicats mixtes, et des transferts de compétence homogènes ;

• réfléchir à une plus grande intégration sur le bassin de l’Aa pour y consolider la solidarité amont aval, en poursuivant l’action engagée ;

• mieux structurer l’articulation entre planification urbaine et GEMAPI en leur accordant la même importance, et renforcer les compétences en matière d’aménagement (volets urbain et rural).

• mobiliser le comité de bassin comme instance d’animation, de dialogue et de diffusion des bonnes pratiques.

L’ensemble de ces actions s’inscrit dans la durée, les temps de l’urgence, du relèvement et de la résilience, dans lesquels chacun doit retrouver son rôle et rechercher d’adhésion de tous les acteurs.

Les auteurs de la mission

Laure Tourjansky	Fabien Palhol

Avec la participation d’Emmanuelle Bour-Poitrinal et Bruno Locqueville du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) ; de Stéphanie Beucher et François Philizot de l’Inspection Générale de l’Administration (IGA)